自然

在格拉斯哥做出承诺后,中国如何贡献全球森林治理?

中国在保护国内森林上取得了骄人成绩,在格拉斯哥签署的一份森林保护宣言,为中国深度参与全球森林治理提供了新的政治动力。
  • en
  • 中文
贵州黎平县的村民在森林里巡逻。图片来源:Yang Daifu / Alamy
贵州黎平县的村民在森林里巡逻。图片来源:Yang Daifu / Alamy

刚刚结束的格拉斯哥气候大会(COP26)为全球森林保护注入了新的动能。在大会开幕第三天发布的《关于森林和土地利用的格拉斯哥领导人宣言》(以下简称《格拉斯哥森林宣言》),承诺共同努力到2030年阻止和扭转森林减少与土地退化,并实现可持续发展和促进农村包容性转型。截至11月12日,覆盖全球森林面积90%的141个国家已经签署,其中包括中国。

在退煤成为全球气候行动最大的关注点时,森林保护的减排效力绝对不容小觑。气候行动追踪组织(Climate Action Tracker)盘点COP26期间缔约方签署的四大行业(森林和土地利用、甲烷、退煤和电动车)的减排倡议发现,如果经合组织国家和拥有最大待建煤电装机容量规模的国家都能加入关于煤炭的倡议,那么其全部碳减排潜力约20亿吨,而如果全部国家都加入森林和土地利用宣言,其减排潜力则可达20-30亿吨。

3

如果将热带林砍伐视为一个国家,它的碳排放量将位居全球第三。

2018年全球森林观察(Global Forest Watch)称,如果将热带林砍伐视为一个国家,它的碳排放量将位居全球第三。但类似的目标早已被提出过:2014年《纽约森林宣言》的目标就是到2020年天然林损失减半,到2030年终止天然林损失。但是根据2020年的进度报告,世界天然林消失不仅未能较2014年减少一半,反而增加了。这让人怀疑格拉斯哥的承诺是否能转化为具体行动。

“这一次最重要的是,中国和巴西签署了宣言,这是非常积极的标志。”欧洲环保协会中国首席代表、中欧环境项目负责人龙迪告诉中外对话。

“这是一个里程碑,特别是在中国参与解决与大宗商品关联的毁林的问题上。”世界经济论坛自然与气候中心大中华区总负责人朱春全告诉中外对话,他指的是大豆、棕榈油、纸浆等在世界范围内买卖的农林大宗商品的生产带来的毁林。他认为,中国作为主要进口国加入格拉斯哥宣言不是孤立事件,将近期一系列动作连起来看,中国的积极态度已十分清晰。

在昆明《生物多样性公约》第十五次缔约方大会前夕,中国和欧盟举行了第二次环境与气候高层对话,中方同意加强与欧盟在森林资源保护及可持续管理、可持续供应链、打击木材非法采伐及相关贸易领域的合作,以支持减少全球的毁林。这是中国高层领导人首次明确强调这一点。COP26期间,中美又发布联合宣言,表示认识到消除全球非法毁林将有助于实现巴黎目标,欢迎格拉斯哥领导人森林和土地利用宣言。双方计划通过有效执行各自关于禁止非法进口的法律,共同支持消除全球非法毁林。

“这非常明确地传递了中国最高层决策信号,这不再是一个敏感的、不明朗的领域,为今后大家共同寻求解决方案、加快国际进程提供了政治意愿。”朱春全说。

多年来深入开展中国绿色供应链研究的中国社会经济系统分析研究会副理事长张建平则认为,加强森林资源保护和可持续管理,在推进可持续供应链、打击非法木材等相关领域开展合作,中国的态度和方向是一贯的。但是他也认为,这次签署《格拉斯哥森林宣言》,“也意味着中国未来会有更积极的行动。”

随着中国加大了在多边和双边框架下参与全球森林治理的承诺力度,值得回顾中国在过去在森林保护上取得的进展,并展望接下来面临的挑战。

保护好国内森林之后

“中国森林治理做得相当出色,成绩有目共睹。”在国内森林保护、恢复和可持续利用方面,朱春全如此评价。他从事中外合作林业治理30余年,曾任世界自然保护联盟(IUCN)驻华代表。

1998年三江流域的特大洪灾,让中国深刻认识到毁林的灾难性后果。同年启动了天然林保护试点工程。自此,中国开始逐步禁伐天然林、大面积种植人工林。2009年中国在联合国气候变化峰会上承诺,到2020年森林蓄积量要比2005年提高13亿立方米。最新官方统计数据显示:实际提高了51亿立方米,大幅超额完成任务。而联合国粮农组织发布的《2020年全球森林资源评估》报告也显示,近10年中国森林面积增加全球第一。

two women plant trees on a forested hill, Chengde city, north China's Hebei province
河北的植树造林项目。十四五规划中提出了到2025年全国森林覆盖率提高到24.1%的目标。图片来源:Qianlong Wang / Alamy

中国2014年开始试点天然林禁伐。2020年新修订生效的《森林法》将天然林全面保护制度以法律形式确定下来。“过去中国的天然林砍伐已经到了竭泽而渔的状态,禁伐是必要的”,国际认证机构森林管理委员会(FSC)中国代表马利超说。“但结果是,中国木材明显无法自给自足。国内人工林无论是树种、产量还是质量,都无法满足本国和下游市场的消费需求。所以北美、欧洲、俄罗斯等地的温带材,大洋洲、东南亚、非洲、南美的热带材都进来了。”他补充道。

这还只是林业。另一方面,2001年中国加入WTO之后,大豆、肉类、植物油、食糖等大宗农产品净进口额激增,逐渐从农产品贸易顺差国转为逆差国。在这20年间,中国农产品贸易额从占全球3%提高至8.5%,为全球第二大农产品贸易国,仅次于美国。而这些大宗商品的生产普遍伴随着原产地的毁林风险。

国内森林治理20年,中国为全球树立了典范。然而在世界生物多样性的快速丧失和气候危机的愈演愈烈的背景下,海内外的森林作为生物栖息地和吸收二氧化碳的碳汇,对全人类的意义都格外重大。参与全球森林治理的迫切性对中国来说也日益凸显。

中国全球林业治理起步

虽然在过去20年间,中国林、农产品进口额几乎是同步大幅增长,但驱动力不太一样。中国木材加工业效率高、技术先进、人工便宜,使中国成为全球的“木材加工站”。除了本国消费,相当一部分进口木材用于面向发达国家的加工再出口。而进口农产品则主要用于国内消费。

与此同时,位于中国木材供应链下游的发达经济体,则开始加强对木材的合法性管理。欧盟、美国、澳大利亚和日本等国纷纷出台木材合法性法案,要求进口商须提供林产品的合法性证明,确保所使用木材不是非法毁林所得。

对于中国国内的林产品供应链,中国建立了相对完善的木材采伐与运输及加工许可证制度,也开发了本国的森林认证体系(CFCC)并在2014年与国际标准PEFC互认。但中国所建立的这一套木材供应链管理制度,主要针对源自本国的木材。真正的难题在于,如何防止非法砍伐的木材进入国门?

“全世界最主要的一些消费市场如欧美日韩都有了木材合法性的法律法规。但中国作为一个木材特别是热带材的主要消费国,在《森林法》修订前,对于进口木材合法性一直没有强制性要求。”中英合作国际林业投资与贸易项目(InFIT)主任张君佐告诉中外对话。

非法砍伐木材流入中国的情况时有披露。经全球见证(Global Witness)统计,在中国80%的热带木材的来源国,非法采伐十分普遍,毁林严重。

事实上,中国探索进口木材合法性管理机制起步很早。2000年后,中国一直积极与木材供应链上下游国家展开对话,签署了多个双边打击非法采伐及相关贸易的合作备忘录。2007年国家林业局和商务部联合发布了《中国企业境外可持续森林培育指南》,2009年林业局发布了《中国企业境外森林可持续经营利用指南》,用以指导中国企业在境外的林业投资和利用行为。

Export timber bound for China, Picton, New Zealand
在新西兰南岛的皮克顿镇准备装船的木材。图片来源:Rob Taggart / Alamy

“但是,作为自愿性指南,它们的实施动力不足。”张君佐说。她在林业国际发展合作领域工作了近20年,是中国从保护天然林到优化林产品全球供应链管理这一过程的亲历者。“主要原因是缺少激励机制来推动指南的应用,当时企业对木材合法性和可持续性的意识比较低,以及指南比较笼统,可操作性不足,缺乏标准体系的支持。”她说,“不过在这之后10年间,中国的顶层智库和行业协会持续进行着技术储备。中国林科院科技信息研究所开发了中国木材合法性验证体系,林产工业协会也开发了中国木材合法性认定的团体标准,这些都包含进口木材的合法性管理内容。这些机制落地,需要明确的法律和政策支持。”在她看来,目前这些要素已经具备。

2020年7月新修订的《森林法》实施,中国终于有了明确要求企业追溯木材来源合法性的法律条文。其中第65条要求:“木材经营加工企业应当建立原料和产品出入库台账。任何单位和个人不得收购、加工、运输明知是盗伐、滥伐等非法来源的林木。”

但为了确保这一条可以被切实执行,有呼声要求正在修改的《森林法实施条例》明确此条覆盖进口木材,同时要求企业在采购进口木材时履行尽职调查义务,主动了解木材来源合法性,避免其以“不知情”为由逃避责任。自然资源部已将这一条例的修改纳入2020年立法工作计划,但尚未出台。

好消息是,中国在2018年发布了《国家储备林建设规划(2018-2035年)》,目标是到2035年建设国家储备林2000万公顷,建成后每年蓄积净增加量约2亿立方米(这相当于目前中国折合成原木的林产品净进口总量),实现一般用材基本自给。这也将使中国更有底气逐步将非法木材拒之门外。

探路农产品绿色全球供应链

然而,获得木材往往并非毁林的主要驱动力,而只是农业扩张的副产品。根据联合国2020年的一份报告,2000-2010年间,大规模商业化农业生产(主要是养殖牛、种植大豆和油棕)导致了热带地区毁林的40%。

与木材不同,由于中国进口大豆、棕榈油等农产品主要是供国内消费,所以几乎不存在来自下游消费国对可持续性要求的压力。但与此同时,国际上对林产品贸易日益严格的审查机制也正在向农产品延伸。最近,欧盟提议立法要求进口商对6种大宗农产品进行合法性的尽职调查,包括大豆、牛肉、棕榈油、木材、可可、咖啡,以及一些衍生产品,例如皮革、巧克力和家具。美国国会也在去年开始讨论采取类似措施。

“欧洲和美国的努力固然重要,但因为很多产品是销往中国的,如果中国愿意参与,那么它将改变一切。”龙迪说。

Deforestation for the production of soy in the Cerrado region of Brazil
巴西塞拉多地区因大豆生产导致森林被砍伐。图片来源:© Marizilda Cruppe / Greenpeace

不过,在近期一系列积极的政治表态之前,中国对农业大宗商品供应链管理的态度一直不甚明朗。多位专家向中外对话分析:首先,这是因为近年来国际政治经济局势多变,而农产品贸易太过重要,稳定仍是第一出发点;其次,这些农产品的采购和定价权被几家国际粮农贸易巨头垄断,中国企业并未直接深入到产地,因此很难直接通过贸易杠杆影响主产国。

此外,这种看起来保守的姿态,也缘于中国不同于欧美的治理模式:一方面,中国习惯于在政策、技术和商业等方面有了一定准备,才会公开承诺于某个目标,同时也会倾注行政和财政资源来确保目标实现。另一方面,中国一向秉承不干涉他国内政的原则。而毁林的严重性往往取决于原产国的治理能力。当原产国监管缺位时,中国政府对于中国企业的海外行为约束鞭长莫及。

虽然尚无明确针对进口农产品可持续性的政策框架,但中国政府对建立绿色供应链的鼓励态度已经在一些不具强制力的指南性文件中初见端倪。其中最新的进展是,今年7月商务部和生态环境部联合发布的《对外投资合作绿色发展工作指引》提出企业应“遵循绿色国际规则”,对于东道国没有相关法律法规,或者环保标准过低时,鼓励企业采用国际组织、多边机构通行标准或中国标准开展对外投资活动。这超越了中国此前要求企业遵守东道国法规的原则。

而在行业层面,国内一些行业协会和商会也与国际组织合作,制定了或正在制定对棕榈油、天然橡胶和肉类的可持续投资、采购和消费的志愿性指南。其中,中国五矿化工进出口商会在2017年发布了《可持续天然橡胶指南》,并编制了实施工具,这是全球天然橡胶领域的第一份可持续指南。五矿商会已经着手根据这份指南来帮助国际橡胶巨头合盛农业(Halcyon Agri)改善其在喀麦隆天然橡胶业务的治理体系与业务实践,并与湄公河流域多个国家的橡胶行业协会联合发起“湄公河天然橡胶可持续价值链联合行动倡议”,合作提升当地橡胶小农的生产可持续性。

此外,为了克服与生产国之间的隔阂,本土环保组织也已经开始主动与生产国地方政府开展直接合作。北京市朝阳区永续全球环境研究所(GEI)已经联合国内利益相关方与巴西马托格罗索州的州政府开展对话,将中国对可持续大豆、牛肉等农产品的需求传递给对方,并增强国内对巴西可持续农业活动、碳中和牧场以及认证机制等问题的了解和对接。

在GEI海外投资、贸易与环境项目组负责农业的官员阎甜博士告诉中外对话:这可以给生产国一种“正向的引导和激励”。她认为,相较于国际组织和发达国家政府机构,在中巴双边可持续供应链问题上,巴西政府更愿意听取中国本土机构的声音,这有助于促进中巴两国“共同解决自己的问题”。

展望未来

张君佐告诉中外对话,多年来,中国已构建了指南、标准和法律兼具的林业供应链治理体系,目前也有试点工作正在进行,这为农业大宗商品供应链管理提供了良好基础。她建议从林业切入,探索农、林大宗商品经贸的治理规则。

去年,由国务院副总理韩正担任主席的高级别咨询机构中国环境与发展国际合作委员会(CCICED)在一份探索中国软性商品价值链绿色化的报告中指出,全球价值链的绿色化符合中国切身利益,与生态文明理念相一致,有利于保障价值链安全。它建议中国以新修订的《森林法》65条为基础,逐步将合法性尽职调查和核查要求从木材扩大到农产品的进口中。鉴于目前中国没有专门部委负责这一领域的工作,它还建议中国设立一个部际高层协调机制,以解决任何单一部门职能和专业的局限。

全球价值链的绿色化符合中国切身利益,与生态文明理念相一致,有利于保障价值链安全。
中国环境与发展国际合作委员会(CCICED)

伴随《格拉斯哥森林宣言》的签署,众多国家政府和私营机构还签署了多项重大的金融承诺。这既包括动员公共和私人资金帮助保护森林,也包括改革金融系统,避免有害投资造成毁林。

作为发展中国家,中国在环境议题的国际融资问题上一直秉持发达国家先行的立场。而在10月的昆明生物多样性大会上,中国宣布出资15亿人民币设立了东道国基金,用于发展中国家生物多样性保护。其将如何用于森林保护和可持续利用,仍有待观察。

但在避免有害资金破坏生态环境方面,中国的绿色金融已经有了诸多进展。中国发布过《绿色信贷指引》和《关于规范银行业服务企业走出去加强风险防控的指导意见》等相关指南,由于缺乏法律效力,也没有向金融机构提供尽职调查的详细标准,导致实施力度较弱。

全球见证森林团队政策和倡导高级顾问殷贝贝认为,中国要支持其在该宣言下的承诺,需要制定强大且有约束力的全国性法律,使得公司和金融机构在国内外助推毁林的行为是非法的。“眼下就有一个绝佳机会——中国的《商业银行法》正在修订,而这是管理中国银行业的最重要的法律之一。中国可以以身作则,要求本国银行不要为涉及毁林的公司提供资金。”她说。

但是,再完善的制度也需要相应的能力来实施它。绿色金融专家、复旦大学泛海国际金融学院教授王珂礼(Christoph Nedopil Wang)表示,目前绿色指南对工程融资的效果要远好于贸易融资。因为金融机构直接参与在工程项目中,这让实施监督相对容易。而对贸易来说,有大量利益相关方处在跨国供应链的不同位置,使金融机构难以掌控。因此,供应链的透明度和可追溯性是开展监督的前提。在这方面中国还有大量工作可以做。