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生态保护的“中国方案”有待成型

中国通过推进国家公园和自然保护地制度改革,将有机会重新构建整个生态保护体系,同时解决一些根深蒂固的问题。
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青海三江源国家公园的白唇鹿。三江源国家公园是中国新的国家公园体系下首批正式设立的五个国家公园之一。图片来源:Alamy
青海三江源国家公园的白唇鹿。三江源国家公园是中国新的国家公园体系下首批正式设立的五个国家公园之一。图片来源:Alamy

全球聚焦气候问题之时,中国的生物多样性治理则相对较少受到关注。然而最近在昆明召开的《生物多样性公约》第十五次缔约方大会(COP15)第一阶段会议上,国家主席习近平承诺以“生态文明建设”为引领,“共建地球生命共同体” ,并以中国自身的生态保护工作作为例证。中国在努力向世人讲述国内生物多样性保护的积极成果时,是否找到了生态保护治理的“中国方案”,能够应对经济快速发展给生态系统和物种带来的巨大挑战?

中国是地球上生物多样性最丰富的国家之一,但这一点却往往被人们所忽略。中国幅员辽阔、地形复杂多样、并且跨越了多个气候带,这一切都孕育了中国独特的生物多样性。然而根据2018年提交的《中国履行联合国〈生物多样性公约〉第六次国家报告》,中国也是“世界上生物多样性受威胁较严重的国家之一”。中国近期以国际自然保护联盟(IUCN)濒危物种红色名录为基础发布的全国物种现状评估——中国物种红色名录发现,中国脊椎动物高等植物的灭绝风险高于全球平均水平。中国两栖类动物受威胁率约为43%,而全球平均水平为30.6%;中国本土251种裸子植物(包括针叶树、苏铁和银杏在内)受威胁率高达59%。栖息地丧失和过度开采是导致物种濒危的最常见因素。

然而,像这样简单地对中国物种数量及其灭绝风险进行概括并不能全面展现中国在保护方面所做的承诺和付出的努力。自从上世纪七十年代重返国际社会以来,作为1993年首批批准《生物多样性公约》的发展中国家之一,中国在应对环境退化和生物多样性丧失方面取得了巨大进步。近年来,特别是在习近平主席将建设“生态文明”作为国家优先事项的背景下,中国进一步加大了改革力度,加强环境执法。中国的生态保护管理体系是否已经成功升级?

Ginkgo biloba leaves lay a golden carpet on the ground at Xuanwu lake scenic spot in Nanjing, east China's Jiangsu province
南京玄武湖景区的银杏树。尽管中国努力遏制生物多样性丧失,但这一本土物种仍面临威胁。图片来源:Alamy

中国广泛努力的核心是推动全面改革,建设自己的国家公园,重新设计自然保护地制度。仔细研究这一过程将有助于我们更好地评估中国持续推进生态保护治理所取得的成就,以及面临的困境。

自然保护地

自然保护地是支撑全球生物多样性保护的主要机制,中国现代保护地运动可以追溯到上世纪三四十年代,当时的国民政府便有意建立国家公园。五十年代中期,新中国政府设立了中国第一批保护地,即自然保护区。但直到八十年代,保护区的类型、数量和规模才真正开始增长。杨锐在2016年出版的《国家公园与自然保护地研究》一书中估计,在1978年到2013年的35年间,中国陆地保护地覆盖率从0.13%增长至17%。截至2017年,自然保护地总数在10000到12000之间,其中以自然保护区和风景名胜区为主要类型。在这一保护地体系下,高达90%的国家重点保护物种和生态系统得到了保护。

但这些积极的数字并不足以说明全部情况。新设立的自然保护地以中国早期的自然资源行政管理架构为基础,深深根植于各自为营的官僚体制,管辖权交叉重叠,同时缺乏有效的上层协调机制。受九十年代各种行政法规的限制,中国的自然保护地体系也游离于IUCN系统之外,并未依照IUCN的做法,将不同类型的保护地按管理目标进行分类。不出所料,中国的自然保护地不仅难以抵御经济活动的侵蚀,也很难有效地进行生态保护管理。本世纪初开始,政府试图通过国家立法来修补这一体系,但僵化的官僚主义制度阻碍了相关进展。

2012年政府决定进行国家公园体制改革,这让很多人感到意外,原因在于其鼓励借鉴国际自然保护联盟对国家公园的定义,而这只在地方层面进行过试验,且之前并未被视为中国自然保护地问题的全系统解决方案。2018年国家公园体制改革试点启动后,国务院对自然资源管理部门进行了前所未有的重组。中国快速组建了最高级别的生态保护管理机构——国家林业和草原局,并把所有自然保护职责都归拢到该机构下。与之前碎片化的管理形成鲜明对比的是,新体制体现了以生态系统为基础的管理理念,也就是“将山水林田湖草作为一个生命共同体“,而不是作为独立的资源进行管理。

到2020年,中国已经在一些最有价值的生物多样性地区设立了10处国家公园试点。习近平主席在2021年10月12日的COP15演讲中正式将其中5个确立为国家公园。这些公园将之前碎片化的保护地连为一体,尝试建立新的技术标准、规划策略和管理体制。习近平主席自豪地宣布,“中国将逐步把对自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的区域纳入国家公园体系。“

生态保护治理新时代?

中国通过正在进行的国家公园和自然保护地制度改革,将有机会重新构建整个生态保护体系,同时解决一些根深蒂固、长期存在的制度问题。先后负责这项改革的政府机构——国家发改委及国家林业和草原局已经制定了蓝图,目的是建立以国家公园为主体的先进、合理的自然保护地体系。但实地改革似乎进展缓慢,保护成效也未能立即显现。

如此高风险的改革自然要眼光长远。新冠疫情是一个很大的干扰,但与其他雄心勃勃的保护制度改革类似,一些因素将对改革如何继续展开产生重大影响。首先,中国共产党提出的建设“生态文明”的目标为克服官僚主义和经济阻力提供了原动力。但如果没有公众压力,这种势头能否长期维持下去?毕竟即使在中国保护政策界看来,国家公园制度改革也是一项“公众无法掌握的、科学和政策高度复杂的”顶层制度设计,这是一位中国保护专家的原话,并得到了其他人的认同。

与此相关的是,中国的生态保护治理——包括自然保护地改革——在决策过程中广泛征求了专家意见。这一做法产生的效果可能是好坏参半的。中国的自然保护地制度改革一直以来得到了生物多样性保护界的大力支持,但一些人推动改革议程也可能只是为了本部门的利益。此外,没有媒体和公众支持,专家的宣传效果也不尽如人意。

另一方面,自然保护地制度改革在加强监管执法方面没有取得太大进展。目前的制度靠的是自上而下的督查机制,最后往往不得不采取强硬手段,而且代价高昂。2018年陕西省秦岭北麓生态敏感区的1200多栋违章别墅被拆除就是一个例子。

aerial photo of asian elephants marching in Yunnan, China 2021
在云南省玉溪市附近休息的野生亚洲象。今年夏天,这群大象从自然保护区出发跋涉500多公里,成为世界各地的头条新闻。图片来源:Alamy

备受瞩目的国家公园体制改革,以及COP15这样的生物多样性峰会是提高公众意识、支持环境保护制度改革的绝佳机会。就在昆明会议(COP15)召开前几个月,一群野生亚洲象离开它们在云南南部的栖息地,令人诧异地向北迁徙,仿佛是自愿来参加这场全国对话,这也激发了公众的保护意识。尽管当地社区开展了大量保护工作,也做出了巨大的牺牲,但良性讨论应是深入探讨大象栖息地是如何被侵占和破坏的。然而,这种发人深省的专家意见某种程度上被淹没在了象群数量恢复带来的欢欣鼓舞之中。

从象群迁徙引起的关注来看,中国剩余的野生大象未来可能会得到很好的保护,关于在云南建立亚洲象国家公园的讨论也越来越多。然而,大象这样的大型哺乳动物或许能让自己的生存危机被世人所知,但其他许多物种可能就这样灭绝了。正如中国物种红色名录所强调的,中国特有的11种极度濒危爬行动物物种中,只有魅力十足的扬子鳄得到了足够的关注和保护。中国如果要实现人与自然和谐共处的愿景,就需要在生态保护治理改革的框架下解决房间里那只无法回避的“大象”问题。

翻译:YAN