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1972:回溯新中国环境保护旅程的起点

李来来博士讲述了中国参与1972年联合国第一次人类环境会议的往事和大会对于中国开启环境治理之路的重要意义。
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1972年在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议开幕式。图片来源:<a href='https://dam.media.un.org/CS.aspx?VP3=DamView&VBID=2AM94S8J80PG&PN=1&WS=SearchResults'>Yutaka Nagata/ 联合国</a>
1972年在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议开幕式。图片来源:Yutaka Nagata/ 联合国

尽管面对新冠疫情带来的不确定性,今年10月中国昆明将召开已经推迟了一年的联合国《生物多样性公约》第15次缔约方大会(COP15)。这虽然不是中国第一次举办联合国环境会议,但此次COP15因为要确立未来十年的全球生物多样性保护框架,使得全世界对于中国这个主席国寄予厚望。

整整50年前的1971年10月,中华人民共和国恢复在联合国的合法席位。50年之后,中国将为联合国最重要的环境进程之一“掌舵”。这五十年的旅程既是中国从联合国舞台上的“新面孔”到全球环境治理不可或缺的参与者的成长史,也是国际环境进程反过来塑造中国国内环境管理体系的互动史。

Li Lailai
李来来博士(图片由受访者提供)

1972年6月5日在斯德哥尔摩召开的人类环境会议作为新中国重返联合国后参与的首次联合国大会,是新中国开始审视自身和全球环境问题的起点。这次在冷战高潮期间召开的环境大会第一次将环境与发展、环境与意识形态、环境与子孙后代的关系这些影响深远的问题摆放到中国的领导者面前,促使他们在“以阶级斗争为纲”的文革特殊时期开始正视和思考中国自身面临的环境挑战,为文革后系统开始生态环境治理奠定了基础。

时值1972人类环境会议即将迎来50周年纪念之际,中外对话对曾任斯德哥尔摩环境研究所副所长兼亚洲中心主任和世界资源研究所中国区首席代表的李来来博士进行了专访。在为一份书稿进行调研的过程中,李来来博士查阅了大量关于72年大会的资料,并访谈了大会的亲历者、中国环保事业的奠基人曲格平老人和瑞典方面的官员学者。在专访中,她为我们呈现了这次会议独特的历史背景、中国在其中扮演的角色和大会对中国环境保护的深远影响。

中国环境事业的开拓者曲格平

曲格平是中国环境保护事业的主要开拓者和奠基人之一,也是中国环境保护管理机构的创建者和最初领导人之一。他是中国第一位常驻联合国环境规划署首席代表和第一任国家环境保护局局长,并参与构筑了中国环境法律体系。他作为中国代表团成员亲历了1972年联合国人类环境会议。


中外对话(以下简称“中”):1972年的世界正处于冷战的高潮,联合国为何选择在当时召开人类环境会议?

李来来(以下简称“李”):这个会说起来也有一些偶然性,因为60年代末的时候东西方两大阵营激烈对峙,联合国那个时候的关注点实际上是核武器和核能的和平利用等问题。1967年,瑞典外交官英格·索尔森(Inga Thorsson)等人建议联合国召开人类环境大会,一方面实现联合国关注重点的扩大和转移,另一方面可以通过环境这一相对科学的议题淡化一下东西方的政治对峙,使更多成员国可以参与和认同。

那时瑞典不是北约成员国,比较中立。它觉得自己在地缘政治上的边缘地位反而给了它一个很好的机会来提出这一提议。瑞典自身也面临着很严重的环境问题,它的地理位置和大气环流、洋流等因素使它的环境非常脆弱,污染很严重,从而使这个国家很早就对环境问题比较敏感。这些因素共同促使瑞典向联合国正式提出召开人类环境会议。

Tang Ke, Chairman of the delegation of the People’s Republic of China, addressing the Conference on 10 June 1972
1972年联合国人类环境会议中国代表团团长唐克。图片来源:© 联合国


中:大会的筹备过程中面临什么挑战?中国又扮演了什么角色?

李:其实当时劝发展中国家参会就是最大的挑战之一。因为好多国家刚刚摆脱殖民统治,贫困、饥饿和战争留下的创伤都是它们亟待解决的问题。他们觉得这个会议主题与他们不太相关。还有一些以巴西为首的国家很反对,认为这个大会是“富人游戏”,南斯拉夫也放话要抵制这个会议。

中国1971年才恢复联合国合法席位,所以筹备期间的很多工作和争论基本上都没有参与。但当时有一个情况让会议的筹办者们感到担忧:原本在准备过程中非常积极的苏联,因为联合国拒绝邀请东德参会而发起整个华沙条约集团抵制大会。联合国起初就是因为美苏两个国家达成了对于环境问题重要性的共识才通过了召开人类环境会议的决议,但这时候苏联又要抵制,大会组织者怕产生连锁反应,因为还有好多发展中国家本来就对这个会持漠不关心的态度甚至明确反对。在这个情况下,印度和刚刚重返联合国的中国作为最大的发展中国家,它们的参会就非常重要了。

印度和中国作为最大的发展中国家,它们的参会就非常重要了。


中:最后有113个国家代表团参与了人类环境会议,包括大量亚非拉发展中国家。大会的组织者如何争取到了这些国家参会?

李:人类环境会议筹备会的秘书长、加拿大的莫里斯·斯特朗(Maurice Strong)先生具有高超的领导艺术和协调能力。他当时就认为,环境与发展是一个很大的课题,要让发展中国国家参与就必须把这个问题搞清楚。71年他就提议联合国在瑞士的富内(Founex)召开了一个学术研讨会,请了27个著名的环境发展问题的专家,专门讨论环境与发展的问题,并在会后形成了著名的《富内报告》(Founex Report)。这份报告指出,发展中国家主要的环境问题主要不是生活质量受到威胁而是生活本身受到威胁,并系统阐述了发展中国家的面临的重大问题。

这份报告从一定程度上呼应了后来印度总理英迪拉·甘地在人类环境会议上的发言:贫穷是最坏的污染。《富内报告》之后,大家对环境与发展的概念就比较清楚了,莫里斯·斯特朗就开始游说发展中国家参会。他先去了印度,并见到了印度总理甘地,并促使她接受邀请亲自带团参会。然后他就到中国来谈,并会见了时任外交部副部长乔冠华。这个邀请后来就到了周恩来总理那里。周总理觉得应该参与这个会议。


中:大会发生在一个对中国来说也非常特殊的历史时期,当时的中国怎么看待环境问题和此次大会?

李:根据曲格平先生的回忆,当时准备参会的时候,大多数人都还是把这个大会当作是一个国际阶级斗争的场合。但那个时候周恩来总理看了我方自己准备的发言稿,他说不要过高估计自己的成绩,也要承认我们自己的环境污染问题,以大会“作为镜子”,学习国外的一些好经验。

总理实际上也看到,环境问题虽然危害人类健康,但不完全是单纯的一个环境卫生问题,还是涉及到国民经济的各个方面。一开始本来是要让卫生部组成代表团的,后来总理看了名单以后觉得还是要派一个综合管理部门来组团,不能只是卫生部一家组团,所以派了燃化部副部长唐克、国家计委的副主任顾明、国务院计划起草小组成员毕季龙、曲格平,还有工业水利等部门共同参与组建了中国代表团。


中:后来大会上发生的讨论和产生的成果如何反映了这些会前的筹备和铺垫?

李:大会最重要的成果之一《人类环境宣言》提出了26项原则,其中多条涉及发展的问题,提出发展中国家的环境问题要通过发展来解决,但这个发展不光是经济的增长,还有其它社会、环境污染等等问题需要协同解决。

另外一个重要的成果是明确了环境领域的国际合作,并提出发达国家有义务对发展中国家解决环境问题提供援助。

针对这些对发展中国家有利的内容,当时一些发达国家还试图通过一个非正式的”布鲁塞尔集团”(Brussels group)进行干预。它们的主要目的一是为了防止新出台的联合国法规对贸易形成干扰;二是担心会给联合国新建的机构联合国环境规划署(UNEP)安排大规模的资金预算,这就意味着这些联合国主要的出资国要多出钱,后来它们的上述这两个目标都反映在了大会成果中。


中:中国在大会的谈判过程中又扮演了怎样的角色?

李:这个会议成功不成功,有两个最重要的文件,一个是《人类环境宣言》,一个是《人类环境行动计划》。

在大会开幕之前,《人类环境宣言》已经经过各国磋商基本定稿了,在大会上只留了一天的讨论时间。但因为1971年10月之前中国还没有恢复联合国的合法席位,所以根本没有参与之前的这些讨论。在这种情况下,中国就提出要重启对宣言的讨论,并认为“这是一个控制和反控制的斗争”。这个过程虽然有点困难,但是最后基本上还是顺利地谈成了,多耽误了几天的时间而已。

在最后通过的宣言中,包含了几段毛主席语录,例如“世间一切事物中,人是第一宝贵的”、“人类要不断地总结经验,有所发现,有所发明,有所创造,有所前进。” 这实际上是当时中国代表团针对宣言草案中涉及“人口增长速率过快引起贫穷和环境破坏”的论调的一种反应。

当时瑞典作为一个东道国还有莫里斯·斯特朗作为大会主席,几乎每天都向中国代表团通报每天的情况和讨论重点,这一点他们做得非常的到位。

与《人类环境宣言》不同,《人类环境行动计划》特别详细而且专业性很强,共有109点。那个时候就有国家效仿中国,提出既然要重新讨论宣言,那也要重新讨论行动计划。如果这样的话,这个大会可能因为无法按时通过会议成果而宣告失败。在这种情况下,中国代表团虽然对《行动计划》提出了具体建议,但没有主张重启讨论。据当事人回忆,在这一点上,中国在推动人类环境会议取得成功还是起到了非常关键的作用。


中:人类环境会议后,1973年在北京召开了中国第一次环境保护会议,中国的环境治理历程也蹒跚起步了。人类环境会议对于中国自身的环境治理有哪些触动或影响?

李: 72年大会希望每个国家准备一个自己国家的环境问题报告,当时莫里斯·斯特朗跟乔冠华谈的时候谈到请中国准备一个报告,他鼓励中国给世界讲一讲垃圾回收的经验。所以中国实际上讲的是一个环境管理的问题。而且大会最后通过的很多行动计划也涉及到环境管理。环境管理得不好,导致了很多环境问题。

1983年中国召开了第二次全国环境保护会议的时候,主要提出来的就是加强环境管理。一个是我们当时的经济发展还不那么发达、技术还不那么先进,无法像当时西方国家那样把重点放在技术治理。我们更多通过管理来提高环境质量。所以我觉得72年大会对我们还是有重要的意义的。

而且人类环境会议提出了国际合作(宣言第24条)。其实冷战的时候,美苏很难在任何问题上形成合作,但是,环境问题是双方都认为最低危险的合作领域。那个时候就在环境发展领域提出了国际合作。

所以我们在80年代环境保护基本上步入正轨之后,曲格平先生就提出建立和成立中国环境与发展国际合作委员会(CCICED)。所以我觉得我们国家在环境问题上的国际合作,在整个国际合作当中开始得应该也算比较早,开展得也是比较积极的,我认为这也跟72年的大会有很大关系的。这个国际合作不光对中国有意义,很多国家也用这一条作为一个契机和依据来积极促进国际合作。

另外,72年大会还有一个很大的成就就是NGO的参与,后来以后历次世界环境大会和COP等会议,都有NGO的积极参与,也是从那次大会开始的。