自然

生态保护红线如何守护中国生态环境?

中国生态保护红线管理办法的缺失,导致以红线为基准的生态空间管理难以发挥作用。如何化解其中困局,让红线真正成为中国生物多样性的守护线?
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中国广西钦州的红树林。图片来源:Huang Xiaobang / Alamy
中国广西钦州的红树林。图片来源:Huang Xiaobang / Alamy

中央环保督察近期通报的一起破坏红树林典型案例凸显了中国生态保护面临的尴尬。广西北部湾国际港务集团因违规施工对广西北海超过257亩红树林造成了破坏。早在2016年第一轮督察时,督察组即对该企业提出对整改要求,以减少施工对红树林的影响。但多年过去,历经三轮督察以及地方自然资源部门六道停工整改文件,破坏区域不仅没有减少,反而加速增大,直到2020年5月,建设单位被地方部门约谈,违规施工才停止。

生态环境部在公开通报中指出,这项工程严重违反了广西当地颁布的红树林资源保护条例。广西在2018年就勘定了生态红线的第一个界桩,《中国环境报》当时评论说,这标志着广西生态保护红线进入实际监管阶段,但其红线划定范围一直未对外公布。有专家表示,根据中国在2020年发布的红树林保护修复五年规划、以及同年广西制定的十年保护规划判断,上述工程所涉的区域应在广西生态红线区域内。

生态红线是中国首创的一套国土空间管理模式,划定的是具有特殊重要生态功能的区域,比如滩涂、湿地、冰川、森林等。中国政府曾表示红线的划定工作计划到2020年结束,与此同时,各种民间环保机构、法律专家一直呼吁为生态保护红线立法,但中国至今尚未出台任何国家层面的法律法规为生态红线区域的管理提供具体指引。

生态红线的角色

在生态空间治理这一大框架下,中国推出了自然保护区、国家公园等制度,又提出了结合生态红线、环境质量底线、资源利用上限以及生态环境准入清单进行精细管理的“三线一单”制度。这些不同的管理框架的实践或立法都赶到了生态红线前面,再加之红线的法律定位不明,令不同政策之间的关系变得复杂,也给地方的政策实践者提出了难题。

今年5月,贵州省拆除了建在生态红线范围内的17台风机,将可再生能源发展与生态红线之间协调的问题摆上了台面。自然资源部在回应外界咨询时表示,已建零星的新能源设施可以划入生态红线,新建设施则应该避让。由于红线的管理办法尚未出台,在不同省份,各省的考量不同,同样占用生态红线的项目命运因此悬而未决。

2018年6月,中央出台文件提出“三线一单”政策。其中,生态红线是一条地理空间上的“划线”,与之不同,其余两条线则是特定区域的污染物排放和资源开发的管控指标。整套框架相当于提供了开发利用自然资源的管控依据,设立了产业限制条件。

以深圳为例。深圳市生态环境局最近发布了《深圳市“三线一单”生态环境分区管控方案(征求意见稿)》,这个方案对“三线”做出明确定义——生态保护红线属于地理空间范畴,资源利用上线和环境质量底线则是具体的数字指标,比如河流水质达标目标、PM2.5浓度下降目标,能耗下降目标、自然岸线保有率等。根据这“三线”的内容,深圳市被分为220个陆域、26个近岸海域管控的网格,每一个网格内都具有相应的产业准入要求。

Across the Mai Po mudflats, the high-rise buildings of Shenzhen are a hard-to-miss reminder of urban spread along this coastline
中国香港米埔自然保护区内的滩涂,对面是深圳的高楼。图片来源:郑琪欣 / 中外对话

长期关注我国海洋及海岸生态环境和生物多样性的环保团体“广州珠湾人和生态研究中心”总干事助理楚君向中外对话解释:在深圳划定的这些网格中,“三线”决定什么项目能进入哪类地理单元,具体负责部门可以直接对着名单将不满足清单要求的项目排除。在实际应用中,“可以看到所谓‘底线’基本针对城区、城镇,因为那里污染更重,环境不能再被破坏了;而‘上限’是对资源开发设的一道天花板,在城区和郊区都有勾勒范围;‘生态红线’是生态价值高的或生态敏感的区域,”楚君进一步解释。

尽管如此,生态红线尴尬的法律地位并没有解决,这使得地方在执行中富有转圜余地。楚君介绍说,建设工程如要占用生态红线内区域,就需要在环评报告中论证其为何无法避让。“但这类论证很容易沦为走过场,有些甚至只在讨论拆迁补偿款大小问题,补偿款太高也能成为项目不绕线的理由,变成论证经济社会问题,而不是讨论对生态系统会造成何种影响。”

 不可或缺的生态红线管理办法

自然资源部在多个场合表示,相应的《生态红线管理办法》已经在制定中。多位专家向中外对话表示,生态红线管理办法迟迟未出台,就使得管理存在分歧,永远不能真正发挥保护作用。

今年年初,一份征求意见稿出现在网络非官方平台。这份网传管理办法共6章24条,从划定、管控、调整、监督实施等角度,为生态红线制定了一套详细的管控方法。

尽管对其权威性存疑,楚君和她所在的机构依然仔细看了这份征求意见稿,发现其中一些典型问题可能需要在未来出台的管理办法中完善。比如征求意见稿规定自然资源部兼有“划定管控”和“监督”职能,相当于集裁判和教练的角色于一身;另外,它还将涉及重大国家级项目要对生态红线进行调整时的部分审批权,下放到省级以下。

“我们希望不论项目大小,只要涉及占用生态红线内区域,调整和审批权都放在省级及以上,”楚君说。在中国,审批权下放往往意味着管控放松,地方政府更容易优先考虑发展而不是环保目标。因此,一旦涉及占用红线,对其批准和调整的决策权是集中还是下放,会是未来生态保护红线是都能真正成为生态环境“守护线”的问题。

作为参与生态红线政策制定的主要专家、生态环境部卫星环境应用中心主任高吉喜则在此前接受媒体采访时强调突出红线的“刚性”。中国过去建立的自然保护区划定后时常出现因为经济开发而被迫调整、甚至缩减的局面,2018年颁布的《生态保护红线划定指南》确立了生态红线可以不断优化和完善,但只能增加、不能减少的原则。高吉喜认为,在这样的原则下,要强调地方政府在发挥红线管控中的主体作用。他在与几位专家共同撰文说,执行中,要强化执法监督,建立干部绩效考核、责任追究、损害赔偿机制,确保红线内生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。

青岛海研会创始人兼理事长王松林则提出,生态红线制度应充分吸取中国在海洋功能区划制度管理中的得失。后者将海洋按照不同利用类别分为十大功能区,包括港口航运区、渔业资源利用和养护区、矿产资源利用区、旅游区等。这样的分类给管理部门控制不同海域开发活动和强度提供了依据。但是,王松林强调,当前区划亟待升级更新,中国的海洋功能区划曾是世界上最早的根据海域自然禀赋和社会经济发展需要开展的空间规划管理实践之一,被国际社会高度认可,然而后来在海洋生态保护方面的实效未能充分显现。“很重要一个原因是海洋功能区划制定和修改的权力全部留在同一级地方政府手中,中央约束监督不足,民间力量参与支持的机会也不多。”