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保护生物多样性:补贴改革进行时

对环境有害的补贴进行改革的势头和意识不断增强,但行动仍较为缓慢。
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巴西马托格罗索州的大豆收割作业现场。 化肥和杀虫剂补贴会导致农用化学品的过度使用,进而降低土壤肥力,化肥的溢出还会污染邻近的水和土壤。图片来源:Paulo Fridman / Alamy
巴西马托格罗索州的大豆收割作业现场。 化肥和杀虫剂补贴会导致农用化学品的过度使用,进而降低土壤肥力,化肥的溢出还会污染邻近的水和土壤。图片来源:Paulo Fridman / Alamy

防止生物多样性的持续丧失需要大量的资金投入。根据大自然保护协会(the Nature Conservancy)和保尔森基金会(Paulson Institute)的估计,每年的投入规模大约在5980 亿美元到 8240 亿美元之间。而这其中一半左右的资金可通过改变现有资金的流向来满足,将它们从破坏生态的活动中撤出,并投向自然保护行动。

世界各国其实早在 2010 年就已经同意对环境有害的补贴进行改革,但大多数国家甚至连哪些补贴是有害的都搞不清楚,更不用说对它们进行改革了。据估计,有损生物多样性的补贴总额是生物多样性保护和可持续利用所获得的资金的五到六倍。

如今,这个问题仍然没有得到解决。为了接替未能落实的2010 年“爱知目标”而起草的昆明协议文本草案中包括了一项对补贴进行改革、取消对生物多样性最有害的补贴的目标,从而到 2030 年使这些财政激励措施对生物多样性的影响转为正面或至少是无害的。欧盟去年发布的2030年生物多样性战略Biodiversity Strategy)也支持逐步取消有损生物多样性的补贴。

最近的几份主要报告也强调了补贴改革的重要性。今年 1 月,环境智库“全球林冠”(Global Canopy )在其撰写的一份生物多样性融资概览中警告称,有害补贴估计达到1 万亿美元,除非引导这些补贴流向对自然有益的活动,否则即使私营部门的投资增加,可能也无法填补生物多样性保护的资金缺口。

由英国财政部委托进行的达斯古普塔评估报告(the Dasgupta review)也支持以保护自然为目标的补贴改革,指出目前各国政府对农、林、渔和采矿业的补贴鼓励了过度开发。

补贴的形式有很多,包括降低生产成本、提高生产商价格或降低消费者价格;采取的形式有直接拨款、税收优惠、低息贷款和研发资金支持等,而提供这些激励措施的主体也多种多样,包括政府、国际金融机构和区域性的开发银行等。

正是因为补贴如此复杂,才使得很难对其进行估值。达斯古普塔评估报告指出,全球每年为能源、农业、水和渔业等部门提供的支持超过 4-6 万亿美元。而“全球林冠”组织估计这些部门获得的补贴为 2740-5420 亿美元,如果包括化石燃料补贴,那么这一数字则增加到 6700亿-1.02万亿美元。

补贴问题更受重视

大自然保护协会(The Nature Conservancy)全球政策、机制和生态金融总监安德鲁·道依茨(Andrew Deutz)指出,联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会(COP15)即将于今年晚些时候在昆明召开。在大会召开之前的这段时间里,补贴改革得到了比十年前谈判爱知目标时更多的关注。

他认为,各方更重视有害补贴问题的部分原因在于生物多样性与气候变化议题的关联。他指出,森林砍伐和农业生产造成的排放占温室气体排放总量的四分之一,但这两个领域也可以贡献全球所需的近三分之一的减排量,以将全球变暖控制在 1.5C 以内。

“突然间,自然保护成为了气候辩论的核心议题。人们现在更容易在生物多样性的背景下理解解决补贴问题的必要性,并且明白了气候、生物多样性和海洋危机这些问题环环相扣,需要同时加以解决,”他说。

可持续金融专家兼“全球林冠”报告的编辑约翰·托宾(John Tobin)教授表示,生态保护领域最近才认识到农、林、渔等行业补贴问题的重要性。“我认为,我们和达斯古普塔教授等人最近所做的计算之前没有人做过。所以,这个问题以前没有得到充分重视,因为我们没有足够认真地看待这个问题,”他说。

突然间,自然保护成为了气候辩论的核心议题。
安德鲁·道依茨(Andrew Deutz),大自然保护协会

然而,补贴的复杂性和根深蒂固的特点给改革带来了挑战。2009 年,二十国集团(G20)成员国政府同意逐步取消化石燃料补贴。然而, 据能源政策追踪Energy Policy Tracker)称,这些国家迄今为止在这个问题上取得的微不足道的进展预计将被它们为应对新冠肺炎疫情而承诺的至少2950 亿美元的化石燃料补贴所抵消。

与此同时,世界贸易组织 (WTO) 成员国自 2001 年以来一直在讨论渔业补贴的问题。2015 年,各国政府同意在2020年前取消对非法、未报告和无管制(IUU)捕捞活动的补贴,并禁止某些助长过度捕捞和过剩产能的渔业补贴。但这一目标未能在限期内实现。世贸组织新任总干事恩戈齐·奥孔乔-伊韦阿拉(Ngozi Okonjo-Iweala)将于 7 月中旬组织召开部长级会议。倡议人士希望该会议能解决这一问题。

道依茨认为,部分症结在于生物多样性通常属于环保部门的管辖范畴,与那些掌握着经济决策和规划权的部门相比,他们无力改变这些部门给予农、林、渔等行业的支持。

托宾指出,为了讨好特定的选民群体,一些政府可能有强烈的政治或经济意愿为特定的行业提供资金支持。此外,关于补贴的讨论通常发生在贸易谈判领域,而非环境领域,因此政府会将改变补贴的努力视为外国政府的干预。

赢家和输家

道依茨表示,为了避免补贴改革产生意想不到的后果,公平也是一个需要仔细考量的问题。例如,与小型生产者相比,从补贴中受益的往往是大型农业公司,因为它们在游说和维持有利于自身的补贴时有更大的发言权。任何改革都需要确保输家不是那些需要更多支持的人,他说:“你需要借助一些复杂的工具来了解补贴改革对社会公平的影响。”

经济合作与发展组织 (OECD) 的生物多样性分析师卡蒂亚∙卡洛撒奇斯(Katia Karousakis )也赞同这种观点。“成功的改革很重要的一点是要事先识别出可能的赢家和输家。在有可能对弱势群体或贫困群体产生不利影响的情况下,需要引入补充政策来解决这些问题,并提高决策前的透明度,”她说。

印度尼西亚占碑省的农林复合农场。农林复合经营是指在同一土地经营单元上将林农牧副渔等多种产业相结合,是减少农业对生物多样性影响的众多方法之一。图片来源:CIFOR, CC BY-NC-ND 2.0

卡洛撒奇斯、达斯古普塔评估报告和“全球林冠”都将瑞士做为这方面的正面案例。过去 20 年来,为了更好地实现包括生物多样性在内的政策目标,瑞士政府对农业支持政策进行了一系列变革。

一方面取消了对畜牧养殖户的直接补贴,另一方面提高对那些改变生产行为以实现生物多样性目标的农民的其他补贴。例如,为野生动植物创造具有重要生态价值的区域。总体而言,改革后农业的收入更高了。

“过去,从事农业的人[对补贴改革]只有一种声音,但由于政府识别出了赢家和输家,一些农民看到自己是获益的一方,因此会支持改革,”她解释道。

正确的道路

联合国开发计划署 (UNDP) 也发起了生物多样性融资倡议 (the Biodiversity Finance Initiative ,BIOFIN),以帮助各国政府确定其公共财政带来的正面和负面影响。到目前为止,包括吉尔吉斯斯坦在内的36个国家正在使用这套方法。

吉尔吉斯斯坦农业人口占总人口的32%,农业产值占GDP 的 14%。2017 年农业部门总计获得了 3 亿美元的财政支持,包括化肥、农药和种子补贴;水电费和贷款利率优惠;以及免征所得税和增值税。

联合国开发计划署生物多样性融资倡议开展的一项评估显示,这些支持带来了破坏性的后果。例如,过度使用农用化学品致使土壤质量下降,也导致化肥造成的土壤和水污染。而过度消耗水资源也会带来一系列恶果,例如涝渍和水土流失。吉尔吉斯斯坦政府现在正在制定新的政策,从而为推进可持续农业转型提供支持。

经合组织正在制定相关指引,以帮助其他政府识别和评估有害于环境,尤其是有害于生物多样性的国内财政支持项目。到目前为止,它已经对包括意大利、德国和法国在内的十几个已经这么做的国家进行了评估,并希望在昆明举行COP15 之前发布这份指引。

同样,经合组织运营的“巴黎绿色预算合作”项目(the Paris Collaborative on Green Budgeting)能够帮助各国政府将国家收支与环境目标(包括生物多样性)协调起来。作为该项目的创始成员,法国开发了一套制定绿色国家预算的方法,并对收入和支出进行了初步评估。

卡洛撒奇斯说:“这么做的目的是通过一个系统的方法,更好地将政府支出与环境目标协调起来,通盘考虑预算和财政决策的积极和消极影响。” “法国的工作最为全面,因为到目前为止,他们是唯一同时考虑了财政支出的正面和负面影响的国家,”她补充道。

欧盟也已对自己的预算案进行了评估以计算生物多样性方面的支出比例,包括爱尔兰和墨西哥在内的国家也纷纷效仿。卡洛撒奇斯认为各国政府现在已经开始更加认真地对待这个问题。 “这是一个非常好的开始,不过生物多样性公约有 196 个缔约方,所以还有很长的路要走,”她说。

卡洛撒奇斯说,COP15 为建立一个全面、可衡量的框架提供了一个巨大的机会,该框架可以用来监测[补贴改革的]进展情况。 “我对最近的势头感到非常高兴——虽然还有更多的工作要做,但我们似乎走在了正确的道路上。”

翻译:BAIHUI