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中国能否为联合国生物多样性进程贡献领导力?

在《生物多样性公约》谈判进程遭受新冠疫情冲击之际,各方期待即将在昆明举办缔约方大会的中国发挥领导角色,孔令钰撰文分析中国考量。
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西藏羌塘国家级自然保护区的藏羚羊群。图片来源:Alamy
西藏羌塘国家级自然保护区的藏羚羊群。图片来源:Alamy

新冠疫情敲响了人与自然关系失调的灾难性警钟,但旨在修正这一关系的全球性框架在疫情影响下却步履维艰。

生物多样性公约第十五次缔约方大会(COP15)因新冠疫情推迟至2021年5月在昆明举行。各国还有8个月的时间,来决定2020后的全球生物多样性框架。昆明大会将制订一份未来十年的路线图,确定2030年乃至更长时间的全球生物多样性保护的目标和方向。

目前最新一版案文(“0.5版”)令外界普遍有些失望。国际野生生物保护学会(WCS)国际政策副总裁苏珊·利伯曼(Susan Lieberman)告诉中外对话:“所有国家政府都说他们想要一个有雄心的东西,但开始谈判后,雄心了无踪影”。她指出,草案并没有提到保护区的有效管理,新冠疫情和野生动物贸易也没有得到应有重视。

2020年后全球生物多样性框架不限成员名额工作组(OEWG)共同主席之一巴西尔·范·阿弗尔(Basile van Havre)对中外对话表示,在疫情威胁人类自身生死的问题面前,生物多样性危机很容易被忽视。

谈判进程不如人意,自然将人们的期望导向主办国——中国。这是中国第一次主办如此高规格的多边环境会谈。联合国可持续发展解决方案网络(UNSDSN)执行主管吉多·施密特-特劳布(Guido Schmidt-Traub)告诉中外对话,中国无疑会在昆明进程中扮演一个中心角色,但主办COP15对于中国也是一个风险——就像每一个快速发展中的国家,中国面临着生物多样性保护的巨大挑战。“尽管如此,中国依然同意主办,这足以表明中国对生态文明的承诺。”

2015年,法国作为主办国促成了历史性的《巴黎气候协定》达成。2021年,中国可以为生物多样性进程注入什么样的政治动力?

目标:兼具雄心与实际

《生物多样性公约》缔约方大会每两年举行一次。从1992年公约诞生起,已经走过了将近30年。虽然各国的政治承诺、资金投入和努力从未停止,但全球生物多样性还是在急剧丧失。巴西尔·范·阿弗尔强调,昆明大会的里程碑意义在于其是对人类保护自然的路线进行一次“总修正”。但他同时提醒,对于今年的谈判,要考虑到疫情给外交造成的困难。随着会议一个一个地取消和延期,像往年那样的各国代表面对面交流的机会没有了。

在距离昆明大会开幕这8个月间,只剩下一场讨论案文的OEWG会议和两场技术性会议。这些会议最终能否如期召开,还要视疫情而定。然而各缔约方对昆明目标的诉求仍分歧重重。

谈判核心在于平衡体现公约三大目标,即全球生物多样性保护、可持续利用和惠益分享。由英国、哥斯达黎加和芬兰等国创建的全球海洋联盟(Global Ocean Alliance)支持到2030年保护30%的海洋,即“3030”目标。但一些国家对此持保留态度。目前,全球仅有7.45%的海洋面积受到保护。

科学结论是很清晰的,我们需要保护至少30%的海洋。当然我不会说,我们知道了所有东西。但是,目前所知已足够让我们采取行动。
国际野生生物保护学会国际政策副总裁苏珊·利伯曼(Susan Lieberman)

除了“3030”目标这样的明星议题,公约三大目标下还有一些具体议题难以达成共识。例如,关于生物基因资源的获取和惠益分享,一些发达国家和发展中国家的核心争议点在于遗传资源的衍生物(如基因序列数据)是否应纳入惠益分享。绿色和平东亚区全球政策高级顾问李硕认为,这不是COP15所能解决的问题,缔约方很可能会在昆明通过一个程序性决议,留待以后继续谈。

外界认为,作为主办国,中国有着巨大空间来发挥影响力,以促成强有力的“昆明目标”。在2019年11月中国和法国联合发表的《中法生物多样性保护和气候变化北京倡议》中,双方宣布要在吸取上一个十年的经验教训基础上,“制定和通过一个兼具雄心和实际的2020年后全球生物多样性框架”。

而兼顾“实际”的潜台词,就是中国对一些核心议题仍持保留态度,尤以海洋“3030”目标为代表。生态环境部自然生态保护司副巡视员、COP15谈判代表刘宁在7月末的一场网络会议中表示:中方正积极参与海洋保护目标的全球磋商,具体目标需要先完成科学论证,目前的研究结果还不充分。

“我认为科学结论是很清晰的,我们需要保护至少30%的海洋”,苏珊·利伯曼说,“当然我不会说,科学研究已经完结,我们知道了所有东西。但是,目前所知已足够让我们采取行动。”

全球海洋有61%是国家主权管辖范围之外的公海,设定具有雄心的全球海洋保护目标势必触及公海海域管制这一棘手问题。中国作为主办国,将以何种姿态影响海洋“3030”目标的最终产出,无疑是昆明大会的一大看点。“如果只有一个目标是在昆明最后24小时需要解决的,那就是‘3030’目标。”李硕说。

资金和执行

除了目标,在资金和执行层面,各方诉求也是“众口难调”。发展中国家提出需要更多资金。在今年2月的罗马OEWG会议上,巴西就提出要求增加资金,作为对其保护亚马逊雨林的补偿。非洲国家要求建立一个专门的全球生物多样性基金,作为对现有资金机制的补充。

但在新冠疫情影响下,到底能动员多少资金,前景不容乐观。况且资金从来是所有环境治理机制的痼疾。苏珊·利伯曼希望人们不只是看哪些资金用于投入保护,还要看哪些资金流向生态破坏——比如渔业补贴。“如果能停掉这些破坏性资金,本身就是很大的保护行动了。”她说。吉多·施密特-特劳布则一直在呼吁将气候和生物多样性议题协同解决,他认为,当前气候领域动员到的很多资金,可以惠及生物多样性保护。

作为惯例,COP主办国往往会自掏腰包设立一个东道国基金,来促成COP目标的达成。德国在COP9之后投入8亿欧元支持了30多个子项目的实施。日本在COP10《名古屋议定书》谈判陷入僵局的最后时刻,拿出主席国提案,承诺出资10亿日元建立“日本生物多样性基金”,还另外增资10亿日元帮助发展中国家进行能力建设。专家透露,目前中国正在酝酿东道国资金方案,并已就其开始征求意见。

生活在云南西南部的栗背奇鹛。图片来源:John Holmes / Alamy

但生物多样性公约最大的软肋在执行。吉多·施密特-特劳布向中外对话分析,公约执行弱的根本原因在于生物多样性丧失的驱动因素在生态环境主管部门的管辖之外,比如农业、工业、城镇发展和气候变化,需要跨部门协调政策,这样一来治理机制就会变得冗杂低效。另外,公约只有全球层面的一揽子20个目标,从未像气候公约一样在一个温控目标下要求各国设定国内目标。于是,缔约方最终提交的各自的国家行动报告,就像苹果、香蕉和桃,完全没有可比性。

“这也是为什么我们一直强调,一旦昆明目标达成,每个国家就要基于所有目标,一一制定国内目标。这样最终才能把各国行动整合到同一页纸上。”李硕说。

但吉多·施密特-特劳布认为,这在昆明不会发生,剩下的谈判时间不够了。在他看来,不要过于具体地去围绕执行机制进行谈判,因为这就会触及国家主权和知识空白。“我们并不确切知道如何解决生物多样性危机,还是需要很多创新[来解决问题]。”他认为,应在昆明制定出强有力、清晰的目标,至于执行,则不是公约现有框架可以解决的。

领导力:东道主的考验

举办一次成功的COP,对东道主的考验体现在三个层面:政治意愿、外交能力和后勤实力。没有人会怀疑中国的后勤实力。 “这不是一个小任务。办好会务,对于促进磋商非常有用。” 巴西尔·范·阿弗尔说,“在我看来,毫无疑问中国将会把会务安排得很好。”

COP15的主题是“生态文明:共建地球生命共同体”,这恰可以体现中国由内而外的政治驱动力——“生态文明”自2007年首次在中共十七大被提出,后来被提升到国家战略。而2020年是中国“十三五”收官之年,意味着生态文明示范体系得以全面构建。可见COP15对于中国来说,有着国内和国际两个层面的重大意义。

但领导力体现的关键,在于如何在外交上合纵连横,让196个缔约方最终能够达成共识。

一位正在跟进公约谈判的资深观察员向中外对话表示:“中国有了一个很好的主题,但至于中国想要全世界196个国家一起达成的东西是什么?我们还没看到答案。”比如说,欧盟最近发表的“2030生物多样性策略”,就是在向全世界宣告欧盟的目标和雄心。

不只是生物多样性公约,中国在环境外交上一贯保持着“低调”风格。在以往的“客场”谈判进程中,中国很少提出自己的创见。但这次做主场,继续“低调”,有可能被认为主席国缺位或缺少雄心。

外界期待中国可以更加清晰地去表达自己的立场。而生态环境部国家海洋环境监测中心研究人员朱争光告诉中外对话:“中国不轻易表态,所以你只能从一些公开发表的蛛丝马迹中了解到新进展,不然大家也不会在不同场合去试探中国的观点。”

中国对于昆明成果的现实性考量,除了自身的一些保留外,还包括对其他缔约方立场的照顾,尤其是发展中国家关于资金和义务的关切,一位参与协调中国与其他缔约方交流的专家告诉中外对话。

谨慎的姿态,也源自中国的履约机制和能力。中国为昆明会议专门组建了COP15筹备机构,涉及20多个部委。协调立场并清晰地向外界传递中国的想法是一件充满挑战的事。一些参与和接近COP15筹备的人士普遍认为,展现东道国的领导力需要能力和技术支撑。虽然参与筹备的每个部委都有专人负责履约工作,但形成合力需要更多努力。 朱争光曾代表中国参与过《濒危野生动植物种国际贸易公约》(CITES)谈判,他告诉中外对话:“我们还需要动员更多人员和机构,壮大中国履约团队,更好地发挥中国在全球环境治理中的作用。” 对此,苏珊·利伯曼认为,非政府主体,如NGO等可以弥补这一点。

巴西尔·范·阿弗尔建议,中国可以展开像法国在巴黎气候大会之前类似的“外交攻势”,而且“必须是部长级别以上的、非常高层的外交。” 他认为,“作为主办国来说,一个优势正是他们可以从现在开始,在谈判进程外影响别的国家。他建议,中国可以考虑与一些关键的国家直接接触、来创造政治雄心和一个容易合作的国家联盟。即将到来的联合国生物多样性峰会和IUCN世界自然保护大会就是很好的机会。

 “我认为中国在外交上处在一个独特位置”。巴西尔·范·阿弗尔说,中国的一个明显优势是能更容易说服一些仍持保留态度的发展中国家。

留下中国印记

除了外交斡旋外,专家认为作为主办国的中国还可以为进程贡献独特的创新。

吉多·施密特-特劳布说,中国的国土空间规划体系是解决生物多样性执行困境的创新性思路。今年7月,他与生态环境部下属科研院所、中科院以及来自加拿大、哥伦比亚等国的研究人员共同发表的论文认为中国的国土空间规划体系与其中的生态红线制度,非常值得其他国家借鉴。“有一个国家能够提供保护生物多样性领域(跨部门)融合的范例,那就是中国。”他说。

他认为中国的国土空间规划,是可以同时实现气候、生物多样性和荒漠化治理目标的一个融合工具(integration tool)。其逻辑是,无论是生物多样性、气候变化还是荒漠化,问题产生的根源都在于人类对地球空间的利用。对一块土地施行何种管理,既可能实现生物多样性和减碳的协同增效,也可能惠此伤彼。只有进行整体考虑,才会在可持续发展目标下、实现土地管理的最大环境效益。

目前中国划定的生态红线约占国土面积的四分之一,且一旦划定,只能增加、不能减少。除了生态红线,中国还有永久基本农田、城镇开发边界两条空间规划“红线”,通过恪守这些不可逾越的控制线来夯实永续发展的基础。

作为中国“十四五”规划(2021-2025)的一部分,国土空间规划体系从生态、农业、城镇、工业、基础设施等方面对中国未来的土地利用进行战略规划。这个框架由自然资源部单独负责。因此对于生物多样性治理机制来说,这个工具有很高的可执行性,有助于解决其跨部门协调成本高、效率低的问题。

“据我所知,只有中国在这么做。”吉多·施密特-特劳布说。他建议中国宣布将生态红线制度和国土空间规划体系纳入中长期温室气体低排放发展战略,并且也在生物多样性和防治荒漠化公约下提交这些文件,从而为其他国家学习和效仿。他还希望,中国能鼓励“一带一路”合作伙伴和主要大宗商品供应国在上述公约下,采用类似的土地利用规划框架。

此外,与对海洋“3030”目标的谨慎态度形成对照的是,近年来中国对海洋保护的投入力度显著提高。2016年国家海洋局发文要求海洋生态红线区面积占沿海各省(区、市)管理海域总面积的比例不低于30%。近期,中国将海洋保护的政策拓宽至公海,首次在西南大西洋和东太平洋两个区域实行公海休渔三个月的政策,以保护和恢复鱿鱼资源。

“这说明中国已经开始使用‘其他有效的地区保护措施’(OECM)来参与海洋保护。“朱争光告诉中外对话。海洋保护区是保护海洋的核心工具,而OECM是除海洋保护区外、也能带来保护效益的工具。目前各国政府和国际组织还在探索OECM的路径。“中国正在努力用OECM贡献中国智慧。”他说。

什么是OECM?

“其他有效的地区保护措施”是指“保护区以外的地理定义地区,对其治理和管理是为了实现生物多样性就地养护的积极、持续的长期成果,并取得相关的生态系统功能和服务,以及在适用情况下实现文化、精神、社会经济价值和其他与当地相关的价值(《生物多样性公约》,2018)

在距昆明大会还有8个月、新冠疫情仍肆虐全球的关键时刻,生物多样性进程需要一个坚定、有雄心的领导者。“我现在最希望能让中国大声说出昆明应该产生什么成果。”苏珊·利伯曼说:“全世界都会聆听的。”