粮农

联合国食物系统峰会能否带来改变?

如果峰会想要实现改变世界食物系统的远大目标,就必须缓解目前剑拔弩张的局面。
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厄瓜多尔街头的水果摊。联合国食物系统峰会旨在加速食物系统转型,但不同的利益相关方对于如何解决食物系统的问题仍存在巨大分歧。图片来源:Kseniya Ragozina / Alamy
厄瓜多尔街头的水果摊。联合国食物系统峰会旨在加速食物系统转型,但不同的利益相关方对于如何解决食物系统的问题仍存在巨大分歧。图片来源:Kseniya Ragozina / Alamy

如今的全球食物系统一团糟。我们生产、运输、消费和浪费食物的方式正在破坏自然环境,导致土壤退化,造成大气和水污染,并且还推进了气候变化,“贡献”了人类三分之一的温室气体排放。

在食物系统中,社会不公和侵犯人权的现象普遍存在。营养不良和肥胖成为了人类健康的两大杀手。虽然我们生产的食物比以往任何时候都多,但联合国2021年7月的报告称,每天仍有8.11 亿人在挨饿,这相当于全球总人口的十分之一还多。更有甚者,这些挨饿的人当中大多数都是农民和他们的孩子。

因此从表面上看,联合国将于9月23日举办食物系统峰会是个好消息。这次会议旨在加速食物系统转型,使其为所有人提供营养丰富的食物,使人类和自然受益,帮助应对气候变化并增强抵御环境和经济冲击的能力。但是透过峰会议程的表象,我们就会发现底下的暗流汹涌。不同的利益相关方对于如何解决食物系统的问题存在巨大分歧,许多人对峰会本身也有很深的担忧。

批评和抵制

2019年10月,联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯(António Guterres)宣布了全球食物系统峰会计划,希望借此推动联合国可持续发展目标取得进展。然而,整个过程开局就不太顺利。先是联合国选择与大企业云集的世界经济论坛(the World Economic Forum)合作惹恼了不少民间团体和农民组织。古特雷斯又任命非洲绿色革命联盟(Alliance for a Green Revolution in Africa)主席艾格尼丝·卡里巴塔(Agnes Kalibata)为峰会特使,而后者是一位高科技商业育种的积极推动者,这使得情况变得更加复杂。

峰会策划者还绕过了世界粮食安全委员会(World Food Security ,简称CFS)这个重要的联合国机构。该委员会共有125个成员国,多个民间社会团体、土著人民和私营部门参与机制,以及一个科学咨询机构——高级别专家小组。但峰会团队最初对世界粮食安全委员会却置之不理。他们成立了自己的科学小组,并任命了五个“行动轨道”的领导人——为峰会的每个主题提出“变革性主张”。

这一行为遭到了数百个非政府组织学者联合国食物权问题特别报告员(及其两位前任)和科学家(包括峰会行动领域成员)的大量批评。 2021年7月,数千人参加了峰会抵制组织举办的反峰会论坛。

Pre-Food Systems Summit
7月,联合国副秘书长阿米娜·穆罕默德(Amina J. Mohammed)在罗马举行的预备峰会闭幕式上发言。图片来源:© FAO / Giuseppe Carotenuto

批评人士说,峰会进程将人权边缘化,并且没有认识到企业对食物系统的支配和薄弱的治理体系才是峰会想要解决的问题的根源所在。他们认为,峰会花样百出的参与模式不过是一种障眼法,将使企业能够对食物系统和联合国本身施加更多控制。

联合国否认了这一说法。它强调,峰会的正式领导结构中不包括企业,而只包括行业网络机构。它指出,已经有超过10万人参加了147个国家主导的和 900个独立的多利益相关方参与的食物系统转型对话,相关结果均发布在了网上。

小型农户、土著人民、青年和妇女代表都参与了峰会各行动轨道。相比于私营部门参与者,他们提出了更多关于改善食物系统的想法。这些团体在7月的峰会前会晤中也发挥了突出作用。许多人都对峰会的公开咨询和包容度表示赞赏。

但是,拥有与会资格并不代表拥有同等的权力。包括联合国土著问题常设论坛(the UN Permanent Forum on Indigenous Issues)主席安妮·诺尔甘 (Anne Nuorgam)在内的与会者对峰会成果的决定权不明表示了担忧。8月,峰会“治理行动领域”主席辞职,理由是担心峰会决策过程缺乏透明度和问责。

科技解决还是系统变革?

峰会的内容也引发了争议。峰会非常关注通过促进技术开发和应用——从转基因作物、精准农业到延长产品保质期的纳米颗粒覆盖物——来提高粮食产量和韧性。

但是,通过解决结构性障碍,如融资渠道、土地权属的法律认可、以及将贫困农民锁定在有问题的食物生产模式中的公司政策等,从而从根本上重新设计食物系统得到的关注仍然较少。如今,西方科学占尽上风,而几千年来发展起来的传统知识仍然处于边缘地位,尽管人们越来越多地呼吁将其纳入政策建议。

批评人士表示,重科学创新而轻系统性变革的态度,推动了企业面向出口市场的高投入集约化农业模式,而不是发展多样而有韧性的地方食物系统。这一冲突在生态农业问题上表现得淋漓尽致。

越来越多的证据表明,这种遵循生态原则的耕作模式可以提高收入和粮食安全,同时增强生物多样性和固碳能力,并提高农民的灾害适应能力。这些都是峰会声称要推动的事情。但生态农业的倡导者们却不得不努力在7月的预备峰会中争取一席之地。

当包括哥斯达黎加和瑞士在内的10个国家签署了一封信函提出这项要求时,他们苦苦等待数周才得到了一份正面回应,但这份回应却令他们很失望——就在预备峰会召开前的几天——他们获得了一个晚间边会时段,并需要跟同时召开17个平行边会竞争。尽管如此,在所有峰会前的活动中,生态农业活动的现场和线上与会总人数是最多的。

An agroecology project in Thailand
泰国的一个生态农业项目。批评人士认为,生态农业推动了企业面向出口市场的高投入集约化模式,而不是发展多样而有韧性的地方食物系统。图片来源:© Biel Calderon / Greenpeace

在通过峰会各行动轨道和对话提出的许多解决方案中,生态农业同样非常引人注目。但其支持者表示,生态农业受到一些传递错误信息的误导性宣传的影响,而这些宣传活动的背后是高投入农业的既得利益者,他们将日渐受到支持的生态农业视为一种威胁。

支持生态农业的国家现在正在组建一个联盟,它们将遵循高级别专家小组确定的一套 13 项生态农业原则——正如那些抵制峰会的人所敦促的那样。

峰会成果

抛开批评不谈,峰会进程仍然成功地提升了人们对食物的理解,尤其是它与生物物理、社会和经济系统之间的紧密联系。这种对系统的关注能够改善政府部门间协调,并帮助政策制定者将食物、气候变化和生物多样性联系起来。

气候变化是峰会各行动轨道和对话中一个尤为抢眼的话题。讨论的重心也从削减化石燃料的使用,更多地向通过农林业和再生农业增加固碳能力,减少稻田和牲畜的甲烷排放,以及提高农民的灾害适应能力倾斜。

然而,目前还没有一项正式机制将食物系统峰会与联合国气候变化和生物多样性谈判联系起来——食物和农业问题通常被二者所忽视。为帮助解决这一问题,全球食物未来联盟(the Global Alliance for the Future of Food)正在启动一项计划,向各类国家提供建议,帮助它们更好地将食物系统纳入其根据《巴黎协定》采取的气候行动。

在正式的食物系统峰会上,古特雷斯秘书长将发表一份声明,重点围绕峰会进程确定的15个行动领域,介绍到2030年需要实现的优先目标。联合国还将支持此过程中提议成立的多项联盟,例如生态农业、食物浪费、韧性和校餐等。重要的是,有80多个已经举行对话的国家预计将宣布其食物系统改革的路径。

峰会将开启一个进程,在这个进程中,成员国将在联合国机构的支持下,单独或通过各联盟完善和实施其食物系统转型战略,并在 2023年对进展进行盘点以及设定2030年的全面实施目标。

如果峰会要想取得成功,这些行动路径必须具有真正的变革性。这意味着不仅要改变食物系统中涉及食物本身的部分,还要改变其监管、金融和行政支持系统。各个国家和联盟必须解决过去两年暴露出的问题——解决小农和大企业之间的权力失衡,在政策制定中兼顾传统知识和现代科学,并确保决策和实施的透明度和问责制。

一些国家计划在峰会后继续进行的多利益相关方对话必须保证边缘群体的有效参与。不同利益之间进行真正协商并达成共识意味着各方都要有所取舍。但到目前为止,几乎没有迹象表明主导食物系统并对其失败做出重大“贡献”的企业界愿意做出怎样的让步。

面对当前高度紧张的局势,峰会内部人士坚称他们正在听取批评者的意见。他们承认,粮食问题具有高度政治性,并不是每个人都对峰会的各个方面、参与者和进程感到满意。他们强调没有人被排除在峰会之外,并敦促抵制者重新考虑参与其中,否则可能面临被进一步边缘化的风险。随着峰会进程从想法提出阶段转向行动实施阶段,其领导人应重新关注他们一开始确定的原则之一:“建立信任”。

翻译:Estelle