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主产国争取棕榈油“绿色定义权”

世界棕榈油两大主产国印尼和马来西亚正在国内外全力推广本国可持续认证,从而改变棕榈油的“绿色定义权”旁落的困境。
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马来西亚的棕榈种植园。图片来源:Bazuki Muhammad / Alamy
马来西亚的棕榈种植园。图片来源:Bazuki Muhammad / Alamy

2020年,印尼和马来西亚的棕榈油产量分别占全球的59%和26%。这种被称作“红金”的植物油用途极为广泛且价格低廉,被广泛用于烹饪、食品深加工、日用化学品和化妆品,乃至生物燃料。它也被两大主产国视为追求经济发展和减贫的重要手段。

但油棕种植带来的环境和人权议题却使这个产业长期受到来自欧美的压力,尤其是环境。早在2009年,欧盟就以保护森林生物多样性为由,提出限制来自亚洲的以棕榈油为原料制造的生物燃料,引得马来西亚前原产业部长林敬益在《纽约时报》撰文批评此举为“绿色新殖民主义”

棕榈油

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2004年,为了回应公众对棕榈油生产环境问题的关切,世界自然基金会(WWF)和一些棕榈油产业链上的跨国公司成立了“可持续棕榈油圆桌倡议”(RSPO),开始以自愿认证的模式推动棕榈油的可持续生产,从位于欧美的棕榈油价值链的下游消费端向上传导压力,试图促进生产端的改变。

但近年来,印尼和马来西亚的政府和产业界认为RSPO过于严苛,并且掌握了过大的话语权。为了改变这种被动局面,两国分别于2011年和2015年出台了各自国家主导的可持续棕榈油标准——印度尼西亚可持续棕榈油(Indonesia Sustainable Palm Oil,以下简称ISPO)和马来西亚可持续棕榈油(Malaysian Sustainable Palm Oil,以下简称MSPO)。

眼下,两国正积极内修外攻——对内大力推进本国认证,对外则寻求国际买家对其国家标准的承认。

谁来定义“绿色”?

RSPO认证体系在欧洲市场具有巨大的影响力,2019年欧盟28国与瑞士进口的非生物燃料原料的棕榈油(主要用于食品、饲料和油脂化工)中有86%经过RSPO认证。但由于认证成本高、市场小、上游生产者溢价低等原因,2014年以来全球每年大概只有19%的棕榈油获得RSPO认证,而其中绝大部分被售往欧洲。而在世界前两大进口国印度和中国,认证棕榈油的市场占有率仅为3%和4%。

“我有时会管RSPO叫卡特尔”,马来西亚棕榈油总署署长巴维斯博士(Dr. Ahmad Parveez Ghulam Kadir)坦率地说。“他们不断变换门柱位置,不断让标准变得越来越苛刻,增加越来越多的内容,对生产者来说也越来越难。为了获得认证,生产者不得不削减利润,在我看来这并不是真正的可持续。”

相比RSPO,ISPO和MSPO在各自国内的推广均取得了快速进展。据印尼棕榈油行业协会的数据,截至2020年,共发出682份ISPO认证,覆盖378万公顷土地,约占总种植面积的27%。MSPO的速度更快,它在2017年升级为强制性标准,目标是在2020年1月1日前认证完国内所有棕榈油生产者。根据马来西亚棕榈油总署提供的数据,截至2020年,该计划已认证了全国约88%的种植面积。MSPO网站还公开了所有最新认证统计数据

2020年,印尼和马来西亚的棕榈油产量分别占全球的60%和26%。

与此同时,欧洲仍然在质疑棕榈油的可持续性。2019年,欧盟新修订的《可再生能源指令》(Renewable Energy Directive)认定,有着毁林风险的棕榈油基生物柴油违背了欧盟环保政策的初衷,因此将棕榈油列为土地间接利用变化(ILUC)高风险生物燃料原料,在不晚于2030年逐步淘汰。

欧盟进口的一半棕榈油都被用于生物燃料,因此该政策立刻引起两国巨大反弹。2019年12月,印尼向WTO提起申诉。这是全球第一例棕榈油贸易争端案件。印尼对外贸易总干事因德拉萨利·威斯努·瓦尔达纳(Indrasari Wisnu Wardhana)称,欧盟此举不仅影响印尼对欧盟的棕榈油出口,还将损害全世界范围内的棕榈油产品形象

紧随其后,2021年1月,马来西亚也向WTO提出贸易争端磋商(Dispute Settlement Mechanism)请求。同时,两国政府也打响了“舆论攻势”(media campaign),试图为本国棕榈油正名。而国家标准的推广是争取棕榈油可持续性话语权努力的核心。

印尼苏门答腊岛上的棕榈油工厂。图片来源:YT Haryono / Alamy

漫漫全覆盖之路

MSPO和ISPO作为国家标准,试图依靠国家力量的干预,来整体提升本国棕榈油的可持续性。与RSPO类似,ISPO和MSPO标准也覆盖合法性、环境责任、社会责任和商业实践,具体条款不如RSPO严格。有研究比较了7个棕榈油可持续标准,发现RSPO是其中最严格的,而MSPO和ISPO则是最弱的,且ISPO显著落后于其他各标准。

2014年,印尼将ISPO改为强制认证(小农除外),并在2016年成立特别工作组,吸纳不同地区的利益相关方参与修订标准,以提高国际认可度。工作组同意在顶层设计上增加两项新原则——一个是人权保护原则,另一个是可追溯性与透明度原则。此外还会增加针对认证执行的独立监测体系,以及对小农实施强制认证。

但是,这种开放修订标准的姿态只是昙花一现。接下来四年间,ISPO修订程序越发不透明,很多利益相关方也被排除在外。2020年3月,关于新ISPO的总统令签署。其中虽然新增了透明度原则,以及要求2025年前强制认证覆盖小农,并为其提供资助和认证指导,但最早被同意写入草案的人权保护原则、可追溯性原则和独立监测体系条款不见踪影,让很多NGO十分失望

WWF印尼办公室的可持续大宗商品项目经理佐科·萨利吉托(Joko Sarijito) 向中外对话表示,ISPO标准要求所有种植者和工厂都遵守印尼的最低法律要求,但是关于自然资源保护和土著人民权利的标准有待加强。

虽然国家认证标准在严格性上不如RSPO,但联合国开发计划署(UNDP)在2020年发布的一份报告认为,因为其带来的溢价不足以覆盖生产成本而面临生产国主要利益相关方的抗拒,作为自愿性标准的RSPO可能难以覆盖全部的棕榈油生产;而强制性国家标准虽然刚刚起步,却更有希望实现对国内棕榈油生产的全覆盖。

“全覆盖”的最大挑战来自小农。他们生产了两国大约40%的棕榈油,但由于缺乏知识和农资,小农生产的棕榈鲜果束土地单产往往只有大型种植园的一半,这使得他们倾向于通过毁林开荒、扩大种植面积来增加产量。因此,扩大小农认证的同时提高其土地单产是提高棕榈油可持续性的关键步骤。但是,由于经济能力和教育水平限制,小农往往无力申请认证。而且,无论RSPO还是ISPO、MSPO,土地登记文件都是先决条件,但很多小农缺乏土地合法性的证明材料。

而为了推广ISPO和MSPO,印尼和马来西亚两国则动用行政力量来加强认证小农的力度。巴维斯博士告诉中外对话,马来西亚的策略之一是建立“可持续棕榈油集群(sustainable palm oil clusters)”,每个集群由1000-1500名小农组团而成。马来西亚棕榈油总署有官员专门负责管理小农集群,并为小农支付认证费用,且每公顷认证成本约为30-35美元,显著低于2016年发表的一项研究发现的每公顷87、114、215美元的RSPO认证成本。

© Greenpeace / John Novis
印尼苏门答腊岛上的小农种植园。图片来源 © Greenpeace / John Novis

尽管MSPO已经认证了马来西亚约88%的种植面积,但对小农的认证依然相对滞后。目前小农(包括独立和有组织小农)认证种植面积只占认证总种植面积的约22%,尽管小农约占该国种植总面积的30%以上。据当地媒体报道,从2022年1月1起,尚未获MSPO认证的小农将被暂停或吊销许可证。

印尼政府在2019年也颁布了《可持续棕榈油国家行动计划》,协调国内14个部委,好加快认证小农和种植公司。但印尼的进度则远为缓慢。截至2020年10月,只有0.21%的小农种植面积被ISPO认证。土地合法性问题是印尼认证小农的主要障碍。

“印尼国土面积太大,生产者地处分散,这使得他们更难被认证。”许向安(Robert Hii)对中外对话解释。他出生于马来西亚,是“认证可持续棕榈油观察”网站(CSPO Watch)的负责人。此外,他认为,虽然同样是棕榈油出口国,但马来西亚更依赖出口,对买方要求非常敏感,而印尼生产的棕榈油大约30-35%用于国内消费,因此对认证的需求更低。“所以在印尼看来,我们只要认证足够的棕榈油供欧洲和美国市场就够了,为什么还要认证其余的呢?”许向安说。

认证与支农并行

认证小农的另一重意义,在于借认证过程,提升他们的知识和种植技巧,从而提高棕榈油果的单产——这是减少与产量增长相伴随的毁林、地权冲突等问题的关键。

马来西亚已经禁止开发原始森林和泥炭地种植油棕,还在2019年承诺其后5年油棕种植面积将被限制在650万公顷之内。2019年这个数字是590万公顷,这意味着到2023年的年均增长率须低于2%。相比之下,2001到2016年的年均增长率超过9%。

自2011年以来,印尼也已永久禁止将原始森林和泥炭地开发用于生产油棕、纸浆和木材,尽管绿色和平称,事实上毁林仍在发生。

巴维斯博士告诉中外对话,尽管马来西亚已经给种植面积设了上限,但目前国家正在通过基因组技术、组织培养、机械化等方式提高单产,依靠现有技术至少还能将单产提高50%。

40%

小农生产了马来西亚和印尼大约40%的棕榈油。

小农单产水平提升空间巨大。当前全球棕榈油平均每公顷每年产量为3吨,小农单产通常只有其一半。许向安说:“哪怕只是将小农单产提高1吨/公顷/年,那对于马来西亚来说,就意味着2百万吨产量的提升,对印尼来说则是5-6百万吨的提升。”两者相加相当于全球2020年棕榈油产量的10%。

培训小农是两国推广可持续棕榈油认证的核心工作。马来西亚棕榈油总署表示,政府不仅承担帮助小农获得认证的全部费用,提供化学物品储存库房和个人防护设备,还通过培训、路演、社交媒体等手段增进小农的意识。

自2015年起,印尼棕榈油行业协会也通过会员单位和一些小农协会为小农提供ISPO认证指导。包括组织工作坊,提供良好农业实践的培训,以及帮助他们采购化肥、运输鲜果束等。

由于研究稀少,无论RSPO还是ISPO、MSPO对于提升两国棕榈油可持续性的作用有多大,目前仍无定论。一项2018年发表的针对印尼加里曼丹的研究未发现获得和未获得RSPO认证的种植园之间在可持续性表现方面存在显著差异,尽管它发现认证种植园更容易实现产量提升。

全球森林观察最近一份报告显示,马来西亚的毁林面积从2016年的18.5万公顷减少到2020年的7.3万公顷,四年间降幅60.5%。巴维斯博士认为这主要就是MSPO的功劳,因为MSPO的现有认证种植面积为519万公顷,是RSPO在该国认证面积的4.3倍。

寻求国际认可

眼下,两国正积极对外宣传它们这些年来在提升棕榈油可持续性所做的努力,以期获得更多国际买方对其国家认证体系的接受。日本东京奥运会已经将MSPO、ISPO连同RSPO一起列入其可持续棕榈油采购准则

2018和2019年,印尼马来西亚各自的棕榈油总署先后与印度最大的植物油行业机构溶剂萃取商协会和荷兰非政府组织禾众基金会(Solidaridad)签署了三方谅解备忘录。前者承认ISPO和印度棕榈油可持续性(India Palm Oil Sustainability,IPOS)为两国间棕榈油生产与贸易的“正当的可持续性框架”;后者则提出,通过调和MSPO和IPOS这两个国家标准来共同推广它们。

报道,印度溶剂萃取商协会主席在签署第二份备忘录时说:“现在是时候让国家们准备自己的国家标准了,而不再是看向别处。”

中国是仅次于印度的世界第二大棕榈油进口国。2019年中国棕榈油进口量约760万吨,占全球总进口量的逾13%。

但目前中国政府、企业和消费者对棕榈油可持续性的认知尚处于起步阶段,没有对进口棕榈油可持续性的任何要求,认证产品在市场上也无任何能见度。

但在棕榈油可持续治理进程中,中国不可能永远置身其外。印度相关行业已经开始准备认可ISPO和MSPO,印尼和马来西亚产业界很自然将目光投向中国。

马来西亚已经开始和中国有关部门开展积极接触,为MSPO进入中国预热。2019年,马来西亚棕榈油总署和中国绿色食品认证中心签署了谅解备忘录。据绿色食品发展中心官网消息,双方正推进合作,使马来西亚可持续认证棕榈油通过嫁接绿色食品品牌进入中国市场。

2020年10月,中国国务委员兼外交部长王毅应邀访问马来西亚,并与马来西亚外交部长希沙慕丁在联合声明中表示双方认可商品贸易特别是棕榈油贸易的意义和重要性,同意在符合MSPO和中国绿色食品认证标准的下,不断推进棕榈油产业可持续发展合作。

即便现在中国对棕榈油进口没有可持续性要求,但巴维斯博士表示,中国对MSPO的承认是重要的,“因为我们希望自己的努力被认可,而且将来中国很可能会要求可持续认证,我们希望那时自己早已准备好。”

此外,马来西亚棕榈油总署也在尝试与北京2022年冬奥会建立合作关系。“如果MSPO被北京冬奥会认可,对我们来说将是另一个里程碑”,他说,“就像东京奥运会那样。”

印尼棕榈油行业协会对ISPO与中国的合作同样寄予厚望。其可持续部门的万隆·萨哈里(Bandung Sahari)告诉中外对话:“我们希望当中国市场通过认证施加可持续性要求时,ISPO会成为被认可的标准之一,并且是与RSPO同等的认可度。”

与此同时,中国建立国内标准的讨论也已经开启。业内人士表示,未来的中国国家标准与哪个国外标准互认是一个有待研究的课题。

如果全球主要棕榈油消费国未来认可ISPO和MSPO,会不会架空被认为更严格的RSPO?WWF马来西亚办公室的可持续棕榈油项目经理罗民利(Benjamin Loh)并没有这种担心,在谈及MSPO对产业链的影响时,他告诉中外对话,他所在的机构希望看到MSPO被广泛接受为全球供应链的规范,尤其是在印度和中国。

他说:“目前尚不要求可持续性认证的市场可以把MSPO作为一个起点来追求未来更高的可持续标准。而这也将反过来促进MSPO标准本身提高要求,我们都知道,可持续发展是一种持续改进的行动。”

(更正说明:本文此前误称截至去年底马来西亚MSPO认证种植面积占比为约96%,实为约88%,现已更正。)

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