能源

脆弱的石油国家需要新的政策支持

报告称七个石油依赖国家可能面临40%的收入缺口。
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阿塞拜疆的政府收入未来二十年可能会出现40%的缺口。图片来源:Ami Vitale / Alamy
阿塞拜疆的政府收入未来二十年可能会出现40%的缺口。图片来源:Ami Vitale / Alamy

伦敦智库“碳追踪计划”(Carbon Tracker)呼吁在全球低碳经济转型过程中为脆弱的石油国家提供更多支持。

这些国家因未来二十年石油需求的下降而可能遭受经济重创,因此“碳追踪计划”认为需要采取紧急的政策行动来缓解这一冲击。

在模拟了几种情景后,该智库警告称,安哥拉、阿塞拜疆、巴林、东帝汶、赤道几内亚、阿曼和南苏丹这七个国家的政府收入在此期间可能会出现40%的缺口。

由于政府严重依赖石油和天然气的收入,这七个国家都面临着巨大的潜在油气收入缺口。

国际层面的行动可以帮助产油国做好应对未来化石燃料需求减少的准备。

“碳追踪计划”的分析师阿克塞尔·达尔曼(Axel Dalman)说:“这些国家当中有一些非常贫困,他们没有成形的应对体系。”

“碳追踪计划”认定的排在前19位的最脆弱石油国家的总人口超过4亿。

其中三个国家(南苏丹、乍得和尼日利亚)在联合国人类发展指数(the Human Development Index)中属于“低人类发展水平”国家。人类发展指数是一个基于预期寿命、教育和人均收入的综合统计指数。

增强各国的适应能力

达尔曼说:“这些石油国家中有很多都需要技术援助,因为它们目前的财政资源使用方式并不能适应未来的变化。”一种选择是创建主权财富基金,将油价高企时的石油收益用于投资,攒下利得。但这些国家需要一定的指导才能善用这些资金进行投资或设计复杂的新税制和长期财政计划。

发达国家与IMF等国际组织可在这些方面提供帮助。有一些大胆的设想可以尝试:比如将发达国家的碳税收益汇集到一个资金池中,用以资助试图拜托石油依赖的国家,使双方都能从能源转型中获益。

An employee of Salpha Energy unboxes a solar panel in petrostate Nigeria
在尼日利亚的拉各斯市,工作人员正在为住家安装太阳能电池板。图片来源:Alamy

达尔曼说:“这些想法可能很难实施,但并非完全遥不可及。”

这项研究采用了国际能源署(the International Energy Agency ,IEA)的可持续发展情景(Sustainable Development Scenario ,SDS),并假设到2040年长期实际平均油价为每桶40美元,作为“低碳需求情景”模型。

可持续发展情境设想全球能源体系将发生重大变革,届时世界各国将同时实现IEA提出的与能源相关的三大可持续发展目标(SDGs)。这三大目标是实现能源普及、降低空气污染对健康的严重影响和应对气候变化。

该研究将“低碳需求”情景与基于国际能源署(IEA)既定政策情境(STEPS)的行业模型进行了比较。既定政策情境假设长期油价为每桶60美元。

相比这一“行业预期”情景,在“低碳需求”情景下,未来二十年全球政府油气总收入将减少51%,即13万亿美元。

根据“碳追踪计划”的数据,产油国中央政府平均债务水平已经从2010年占GDP的24%翻了将近一番,增至2018年的46%。

该智库认为,主权财富基金获得的收入在短期内可以减轻其中一些国家的风险,但在未来十年中,为了避免过早地使用这些基金,进行重大改革仍至关重要。

随着世界对化石燃料的依赖程度越来越低,对于石油国家而言没有通用的解决方案。

经济多元化和结构重组是海湾合作委员会国家(Gulf Cooperation Council,GCC)实施的两个关键战略。

报告说:“一些较富裕的海湾国家意识到这些问题迫在眉睫,已经制定了财政制度重组计划,利用外国直接投资推动经济多元化,并发展国内产业。” 例如,“沙特阿拉伯2030愿景”(Vision 2030) 战略,卡塔尔的“2030国家愿景”(National Vision 2030)以及“经济多元化和私营部门发展战略”(Economic Diversification and Private Sector Development strategy)。

沙特阿拉伯正调动大量资源部署可再生能源,目标是到2030年使可再生能源发电占比达到50%。

Saudi man looks at the solar plant in Uyayna, north of Riyadh, Saudi Arabia
沙特阿拉伯正调动大量资源部署可再生能源,目标是到2030年使可再生能源发电占比达到50%。图片来源:Alamy

金融资源较少、机构能力薄弱、且国内非化石燃料产业水平较低的国家可能很难复制这些战略。

世界银行最近在《脱碳世界的多元化与合作:化石燃料依赖国家的气候战略》(Diversification and Cooperation in a Decarbonising World: Climate Strategies for Fossil Fuel-Dependent Countries)一书中为那些受石油收入下降影响较大的经济体提出了一系列建议。

其中一条就是投资那些为非石油经济提供支撑的项目,而非新的油气基础设施项目。

书中称,国家石油公司应避免将收益再次投入到新的高成本项目上,这些项目最终可能会浪费公共资金。相反,政府应引导资金投入支持非石油经济的公共投资基金。

不确定性犹在

“碳追踪计划”这份报告中的“低碳”情景为全球石油和天然气行业以及经济最不多元化的石油国家描绘了一幅惨淡景象,但其作者称,未来20年的前景仍存在不确定性。

达尔曼说:“目前,大多数主流分析师的预测都介于‘行业预期’情景和我们所描述的‘低碳需求’情境之间。

“然而,近年来,许多分析师一直在调整他们的预测,总体而言都逐渐趋向于‘低碳需求’情景,而非‘行业预期’情景。”

一些国家比其他国家更为脆弱,决策时需要考虑到这一点。

另一个可能使能源转型的现实影响与“碳追踪计划”所做的模型截然不同的因素是政治和安全问题,该研究并未对这些问题进行深入考量。

例如,巴林与沙特阿拉伯和海湾合作委员会(GCC)中其他邻国之间牢固的政治关系可能意味着,与简单的油气收入分析得出的结论相比,巴林在油价下跌面前没有那么脆弱。

海湾合作委员会国家近年来在竭尽全力地支持巴林的经济。

巴林正在着手实施一项旨在2022年前消除预算赤字的财政计划。为此,2018年,沙特阿拉伯、科威特和阿拉伯联合酋长国同意向巴林提供100亿美元,以支持该国的资金需求。

如果未来经济危机席卷巴林,其盟国似乎很可能会再次伸出援手。

能源咨询机构Energy Aspects的分析师理查德·布朗泽(Richard Bronze)表示:“巴林对沙特阿拉伯而言意义重大,沙特不会让其陷入一场彻底的危机。”

“我们在2011年的阿拉伯之春中看到了这一点。

“沙特担心的是,巴林内部的宗派问题可能会波及到沙特阿拉伯东部的什叶派社区,而沙特阿拉伯大部分油气田都在那里。”

巴林的政治同盟关系可能有助于它度过持续的低油价时期,而伊拉克的政治和安全问题却可能意味着,相比简单的油气收入分析所得出的结论,其脆弱程度更高。

伊拉克目前正在经济危机和不断升级的安全问题上挣扎,不同国际势力支持的团体之间经常互相发动攻击。

这些组织包括伊朗领导的什叶派民兵,以及正在伊拉克境内发动不对称战争的伊斯兰国残余势力。

如果伊拉克面临长期较低的石油和天然气价格,则其控制这些组织的能力可能会减弱,从而导致能源基础设施受到攻击以及石油天然气行业活动中断。

一些国家比其他国家更为脆弱,决策时需要考虑到这一点,达尔曼称:“总体趋势以及国家之间的相对差异是关键。”

尽管全球石油市场和国际政治存在内在的不确定性,“碳追踪计划”的模型仍然强调需要通过精心设计的政策来应对这些趋势,以避免无序转型,否则可能导致政府收入出现更大的缺口。

翻译:BAIHUI