能源

肯尼亚煤电项目凸显中国投资者重视环境风险的必要性

中国企业在全球各地寻求基础设施建设项目,但他们必须更好地对当地群众关切的环境问题做出回应,否则将面临越来越多的法律诉讼。
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2019年6月,环保人士走上街头抗议拉穆煤电站的建设。图片来源:Baz Ratner / Alamy
2019年6月,环保人士走上街头抗议拉穆煤电站的建设。图片来源:Baz Ratner / Alamy

去年年底,肯尼亚环保和社区工作者针对政府的一项诉讼取得了令人意想不到的胜利,他们成功地保护了肯尼亚北部沿海的拉穆岛。拉穆有着多元的文化,其老城被联合国教科文组织列为世界遗产地,可政府却打算在那建造该国首座燃煤电站。

2015年,项目获得了三家中国国有企业的支持。此后当地环保和社区工作者发起请愿、抗议并提起了诉讼。2019年法院裁定暂停该项目许可后,几家主要的融资方,尤其是中国工商银行从该项目退出。最终,肯尼亚政府于2020年11月宣布取消该项目

对于希望在“一带一路”沿线扩张的中国企业而言,这个失败的项目给他们上了一课,让他们看到投资那些没有社区支持且破坏环境的项目的风险。这个项目的流产也使得要求中国加强海外投资监管的呼声高涨了起来。

战胜煤电巨人

2008年,为推动肯尼亚成为现代工业化国家,政府发起了“2030愿景”(Vision 2030)倡议。但在环保人士看来,政府为了服务于不断增长的经济而大力发展煤电的做法与愿景提出的环境目标背道而驰。

拉穆煤电站(the Lamu coal plant)的提议可以追溯到2013年,建成后它那高达210米的烟囱将是东非最高的建筑。2015年,中国工商银行承诺为该项目提供9亿美元的出口信贷融资,随后又和其参股的南非标准银行(South African Standard Bank)一起追加了3亿美元的贷款,总计占项目总融资成本的60%。按照计划,两家中国国有企业——中国电力建设集团和中国华电集团分别负责电站的建设和运营。

煤电站选址在拉穆岛北部海岸,那里遍布红树林,距世界遗产地拉穆老城仅20余公里。拉穆老城是东非最古老、保存最完好的斯瓦西里小镇,岛上的建筑融合了阿拉伯、波斯、印度和欧洲的建筑风格。穿梭在狭窄的街道,可以看到两旁用浅色珊瑚石搭建的传统房屋以及带有雕花的木门。老城内不允许开车,居民们都骑着驴在街上晃悠,那是延续了数百年的传统。

Mangrove near the sea, Lamu county, Lamu, Kenya
拉穆岛北岸的红树林。图片来源:Eric Lafforgue / Alamy
Boys riding on a bicycle in a narrow street of Lamu town in Lamu Island, Kenya.
拉穆老城是东非最古老、保存最完好的斯瓦西里小镇。图片来源:Sergi Reboredo / Alamy

拉穆煤电站项目由两家肯尼亚企业组成的联合体——阿穆电力(Amu Power)发起,按照计划,建成后的运营也由其负责。项目被叫停前阿穆电力已经清理了一些蔬菜和玉米农场,而现在农民正打算要回他们的土地。拉穆岛上的居民担心空气污染问题,电厂排放还可能会威胁对当地生计至关重要的海洋生物。

有这样担忧的不只是肯尼亚。联合国教科文组织(UNESCO)和世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature,IUCN)呼吁肯尼亚政府审查煤电站的环境和文化影响。环保人士警告称项目将导致肯尼亚难以履行其在《巴黎协定》下的承诺。

为了让拉穆岛免受燃煤电站的影响,2016年环保人士和民间团体将国家环境管理局(National Environment Management Authority)和阿穆电力公司告上了国家环境法庭(the National Environmental Tribunal)。2019年6月,他们赢得了诉讼。法庭判决项目的环境和社会影响评估未能充分考虑电站造成的污染以及对人类、植物和海洋生物的负面影响。判决还认定项目的公众参与不足,阿母电力需要重新进行环境和社会影响评估才能恢复电站的建设。

这场诉讼被民间社会形容为大卫与巨人歌利亚之间的对弈。判决出来后,一些投资者开始重新考虑是否要参与这个项目。通用电气原计划投资项目五分之一股权,它在几个月后宣布退出,而中方投资者则一直保持沉默。

直到去年11月,参与提起诉讼的当地团体“拯救拉穆”(Save Lamu)得知,中国工商银行选择退出,理由是项目存在“环境和社会风险”。当他们还在担心是否会有其他银行来填补工行退出的资金缺口时,肯尼亚政府决定取消该项目,给数年来的争议划下了句号。

给投资者上了一课

中央财经大学绿色“一带一路”中心(Green Belt and Road Initiative Center)创始主任王珂礼(Christoph Nedopil Wang)指出,企业必须确保项目取得社区的支持,“这一点在强调民主法治原则的国家尤为重要。在这些国家,企业和政府达成的协议不足以确保项目的实施。”

“拯救拉穆”组织一开始就表达了对煤电站的担忧。该组织协调员哈迪娅•谢库韦(Khadija Shekuwe)说,他们还去参观了几座南非和印度的燃煤电站以更加了解项目可能对拉穆带来的影响。“我们知道虽然我们是不发达国家,但这不是我们想要的,”她说。为了让他们的请愿得到当地民众的支持,“拯救拉穆”组织当地民众,包括渔民、妇女和老人召开了诸多会议。

“他们为什么不关注可再生能源?为什么不能在不破坏人类健康和环境的情况下谋求电力发展?”谢库韦说。肯尼亚的可再生能源潜力巨大,非洲最大的风电项目就建在这里。

但是,他们要求暂停项目的努力,包括2016年初的请愿都收效甚微。地方当局并不理会那些反对之声,同年9月,煤电站就拿到了许可证

这是一个对社区影响很大的项目,他们需要听听社区的意见。他们需要看到自己项目的环境影响。
哈迪娅•谢库韦,“拯救拉穆”协调员

这时候对环保人士而言,提起诉讼就成为阻止项目建设,争取更多游说时间的唯一途径,与“拯救拉穆”组织并肩抵制该项目的“去碳化联盟”(DeCOALonize)活动协调员奥马尔·埃尔马维(Omar Elmawi)告诉中外对话。

与此同时,环保人士还曾试图游说中国投资者,尤其是中国工商银行。他们在银行的社交媒体频道上留言,发出了多封公开信,甚至将这些信翻译成中文。谢库韦回忆说,他们抓住一切机会希望与中国投资者沟通,有一次,他们在一场会议上遇见过一位工行代表并希望她能转达他们的信息,但他们送出的消息还是石沉大海。

2019年6月,环保人士在工行驻内罗毕办事处和中国驻内罗毕大使馆前举行了抗议。这之后,他们获得了与中国驻肯尼亚大使会面的机会,这也是他们仅有的一次与中方直接沟通的机会。针对他们的担忧,大使肯定地表示只有肯尼亚人民才能决定是否修建电站。埃尔马维回忆称,三家中国企业中有一家派了一位代表出席了这次会议,并介绍了煤电项目在中国如何运行良好。埃尔马维在此前采访中告诉中外对话,他们认为在他们走上街头抗议之前,中国方面并没有认真对待他们的诉求。

企业的沉默令谢库韦和她的同事感到沮丧。她说:“这是一个对社区影响很大的项目,他们需要听听社区的意见。他们需要看到自己项目的环境影响。”

Fisher Boat in the Lamu waterfront, Kenya, Lamu island
当地渔民在拉穆老城附近的水域航行。图片来源: Sergi Reboredo / Alamy

这些控诉听起来并不陌生。在国内,中国国有企业很少与媒体或公众交流,即使有,也通常是为了提升自身形象。他们在海外也时常沿用同样的方式。另外,企业海外分部的对外沟通可能都需要得到国内总部的批准。中国企业通常也不鼓励员工与当地人互动,这意味着企业的决策者可能无法及时意识到投资风险。

环保组织自然之友总法律顾问刘金梅曾在中国参与多起环境诉讼。她建议,企业应该改善公共沟通,提高透明度。“他们这么做的话能够很大程度化解风险,而不是激化矛盾。”

民间团体在拉穆电站诉讼中的胜利被看作全球社区环保运动的一个先例。它通过当地团体联合国际民间社会组织,获得了广泛的公众支持,是一次“从未有过且了不起的胜利”。联合国环境规划署网站称:“此案代表着当地公众参与环境治理、环境执法、以及确保企业和政府回应社区诉求的胜利。”

肯尼亚的民间组织已经在对抗大型企业和捍卫社区利益上拥有了不少经验。2009年肯尼亚提出要建设一座连接埃塞俄比亚和南苏丹的港口。谢库韦回忆说,当时公众几乎没有参与这个议题的讨论,环境影响评估也缺乏细节。“拯救拉穆”就是在这样的背景下成立的。在他们的支持下,那些因港口建设而损失了捕鱼场的渔民将政府告上了法庭。2018年,肯尼亚高等法院裁定该项目侵犯社区的知情权、享有清洁和健康环境的权利以及文化权利。法院判决拉穆渔民获得共计1700万美元的赔偿。

另一场诉讼蓄势待发

在非洲的另一边,加纳民间团体A Rocha Ghana希望将拉穆案件的经验运用到保护阿特瓦(Atewa)森林的运动中。2020年7月,该团体带领几位加纳环保人士起诉政府,要求停止在该地区的采矿项目。该项目同样也得到了中国资金的支持。

加纳现任政府在2017年初上台后不久就和中国签署了一项谅解备忘录:中国将为该国公路和医院等基础设施建设提供融资,作为交换,加纳将用铝土矿偿还贷款。中国水电和中国建设银行参与了这项“资源换基建”交易。

对于加纳环保人士而言,阿特瓦是上几内亚森林地区山地常绿林的最佳代表,是数百种濒危物种的栖息地。作为三大河流的发源地,那里也是数百万人的清洁水源地。加纳国内和国际环保组织都认为阿特瓦应被划为国家公园,这一提议得到了上届政府的支持。

非绿色的项目其实是在损害中国自己提出的‘ 绿水青山就是金山银山’的理念。
王珂礼

无论是在国内还是国外,中国官方媒体都称赞这些基础设施项目有望改善加纳民众的生活,却少有提及背后的争议。A Rocha Ghana副主任达里尔·博苏(Daryl Bosu)告诉中外对话,他们不是反对发展,但此类项目不应该以破坏阿特瓦这样重要的生态系统为代价。三年来,他们向加纳政府和中国投资者递交的请愿书一直没有得到回应。提起诉讼就成了他们拯救森林的唯一选择,博苏说。

跨国环境责任中心(Center for Transnational Environmental Accountability)创办人、环境律师张兢兢表示:“尽管中国企业没有参与铝土矿开采,但这样的一个偿还协议肯定会刺激东道国去开发铝土……如果非政府组织胜诉,中国企业可能面临无法收回债务的风险。”

张兢兢认为,中国投资者有义务遵守中国政府签署的国际条约。2018年,厄瓜多尔法院责令一家中国私企暂停在卡萨里(Kañari)土著社区所在的自然保护区开采黄金和白银,张兢兢在该案中为社区出庭作证。她称中国政府在2007年就表示支持《联合国土著人民权利宣言》,说明中国承认全球土著人民的权利。“但实际上(这些国际协议)执行情况并不好,”她说。

应对之策

2017年,中国政府发布关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见,其中承诺帮助其他国家实现2030年可持续发展目标。去年12月,有官方背景的“一带一路”绿色发展国际联盟提出了一个基于气候变化、生物多样性和污染影响的境外投资分级分类体系。根据该体系,煤电站和破坏重要生物多样性地区的项目将被视为不可接受的。刘金梅介绍说,中国现有的法规要求企业出海实行核准或备案,但很少关注环境风险;而关注环境问题的政策,多仅仅具有指导性意义,缺乏强制力 。

专家建议中国出台更严格的海外投资监管法规,包括惩罚违规行为的权力。这是因为“一带一路”倡议主要由政府主导,且国有企业在其中发挥着重要作用。王珂礼说:“对于中国这样自上而下的融资体系来说,政府有责任确保海外融资是绿色的。非绿色的项目其实是在损害中国自己提出的‘ 绿水青山就是金山银山’的理念。”

民间社会可以充当海外投资环境影响的监督者。但在张兢兢看来,中国民间社会组织才刚刚开始把目光投向海外,他们缺乏能力和经验,能够给公司施加的压力很小。“这就需要政府负起主要责任。” 她认为,海外投资急需立法来规范。

“ ‘一带一路’倡议启动至今已有七年,现在是时候制定一部对外投资法律来审查投资的环境、气候变化和社会影响了,”张兢兢说。

更正:本文较早版本称“三家中国企业中有一家派了一位代表出席了这次会议,但他一句话也没说。” 事实上该代表介绍了煤电项目在中国国内的运行情况,特此更正。

翻译:YAN