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“十四五”气候与能源目标:五中全会透露哪些信号?

指导中国下一个五年经济社会发展的“十四五”规划进入了关键的拟定阶段,哪些气候与能源有关目标值得期待?武毅秀、姚喆撰文解读。
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每五年一次的中国顶层发展目标设定又进入了关键的冲刺阶段。接下来几个月,在中央政府内酝酿、讨论并最终出台的一系列目标将会指引中国下一个五年乃至更长时间的发展方向。

而开启这一规划进程的一个关键事件,就是10月底召开的中共十九届五中全会

由中国共产党最核心的360多名中央委员会成员参加的五中全会的一个重要任务是对中国下一个五年的发展(即“十四五”时期,2021-2025)划定方向,作为政府编制五年规划的核心参考。此外,本次全会还为2035年的远景目标明确了方向。之所以强调2035年,是因为中国领导层将2035年设成了一个有战略性的时间点,目标在那时基本实现社会主义现代化。

五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(简称《建议》),被认为是今后5年乃至更长时期中国经济社会发展的行动指南。《建议》也对绿色发展有所阐释, 从中我们可以窥探到中国领导者对气候行动路线的思考。

从党的建议到“十四五”规划纲要

五年规划的编制历来是中国政策制定的重要事件。在官方的话语体系内,第十四个五年规划(2021-2025年)是中国从“2020实现小康社会”向“2050年全面建成社会主义现代化”迈进的第一个五年,这一表述使“十四五”规划具有了额外的重要性。

就气候议题而言,继中国于9月22日提出“力争于2030年前实现碳排放达峰,并争取于2060年前实现碳中和”目标之后,“十四五”如何将这一承诺落地成为各方关注的焦点。“十四五”规划作为碳中和承诺之后的第一个五年规划,被很多人视为检验中国承诺是否被政策层足够严肃、慎重对待的首次考验。气候政策观察者也希望从五中全会中找到一些线索。

需要指出的是,中共中央全会通过的《建议》,意在做出方向性的指导,以定性表述为主。下一步,将由国务院领导下的国家发展改革委员会牵头进行“十四五”规划纲要的编制工作。发改委将根据《建议》确定的大方向、大战略,吸收其他政府部门、研究机构和利益相关方的意见,在协调一致后最终提出“十四五”的具体目标和重大项目。最终,《国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》(简称《纲要》)草案将提请明年的全国人民代表大会审议批准。按照惯例,全国人代会多在每年的3月召开(2020年因新冠疫情而推迟到五月)。

国家整体的“十四五”规划《纲要》获得人大通过、正式出台之后,不同的政府职能部门、地方政府将推出行业和地区的“十四五”专项规划。“十四五”期间将出台首个专门应对气候变化的专项规划,由生态环境部牵头制订。此外,与气候政策尤其相关的还有能源和电力的“十四五”专项规划,这些专项规划由国家能源局牵头起草,预期将在2021年两会之后陆续推出。

2035年远景目标

《建议》在有关2035年的远景目标中,设定了经济发展程度的重要指标——到2035年中国人均国内生产总值要达到中等发达国家水平。当前国际上对于“中等发达国家人均GDP”的界定从2万多美元到4万多美元不等,而2019 年中国人均 GDP 约为10,000美元。有分析指出,这意味着未来十五年,中国GDP的年均实际增长需要保持一个较为平稳的上升速度。不同的测算表示,要达到这一目标,中国的GDP年均增长需达到3.6%4.8%、甚至5.4%。经济学界普遍认为,15年保持一个较高位的经济增长是有一定难度的。因此有媒体指出,看似低调的《建议》,实际已经通过远景目标的设定对未来经济发展提出了具体要求。

在此基础上,《建议》同时提出了到2035年“碳排放达峰后稳中有降、生态环境根本好转”这一愿景。

“2035年迈入中等发达国家”和“碳排放达峰后稳中有降”这一愿景共同提出,为中国设定下一阶段,尤其是“十四五”气候能源有关目标框定了空间。对经济增速的稳定预期意味着中国在接下来的十五年时间内仍有发展和增长的强烈动能,需要在增长的前提下提高增长的质量和效率。而“达峰后稳中有降”的表述也预示着中国碳排放在2030年前达峰以后,不太可能马上进入高速下降区间。

这在不久前清华大学气候变化与可持续发展研究院项目组发布的碳中和路线图中所描绘的时间线有所体现。按照该研究推荐的2060年碳中和路线图,中国碳排放在2030年前达峰之后,能源消费将随后在2035年左右达峰,之后才会走出更为陡峭的排放下降曲线,在相对较短的时间内使二氧化碳趋近净零排放。2035年是除了2030年之外的中国碳排放关键“分水岭”年份。这一点也得到了《建议》的确认。而在关于“十四五”经济社会发展主要目标的表述中,《建议》明确指出这些目标应“锚定”2035远景目标,并综合考虑国内外发展趋势和中国的发展条件。

展望“十四五”气候能源目标

作为在中国提出碳中和目标后出炉的重量级政策指引性文件,《建议》对于到2035年中国碳排放和生态环境“根本好转”的定调也为“十四五”的各项关键气候能源类指标打好了政治基础。

对于正在酝酿中的“十四五”气候能源类目标(包括《纲要》以及各项专项规划将要提出的目标)而言,单位碳排放下降目标、可再生能源占一次能源比重目标、以及煤电装机容量目标将是重点关注的约束性指标。如何设定这些约束性的目标,将对未来五年低碳减排工作产生重大影响。

从“十二五”规划(2011-2015)开始,中国就将非化石能源在一次能源消费中的比重提高设定为约束性的目标。十年间,非化石能源在一次能源消费中的比重已从2010年的8.3%提到到2020年的约16%。此前中国在提交给联合国的国家自主贡献目标(NDC)中提出将非化石能源在一次能源消费中的占比提高的2020年的15%和2030年的20%。之前有媒体据此推测,“十四五”规划可能会将非化石能源占比设在18%左右。但在9月中国提出新的气候承诺之后,一个更具有雄心的可再生能源占比目标呼之欲出。外界普遍期待,中国将依据其碳中和承诺重新调整这一目标,为风电和光伏的发展注入更多动力,上调十四五可再生能源比例规划。

针对化石能源特别是煤电的后续发展,生态环境部气候司在谈及“十四五”规划时表示,中国将采取更加有力的措施来控制化石能源消费,特别是严格控制煤炭消费,合理控制煤电发展规模,“十四五”期间煤电装机究竟会否突破“十三五”设定的1100吉瓦规模,仍有待观望。

此外,碳中和承诺发出后,生态环境部表示中国正在制定《“十四五”应对气候变化专项规划》。这将是国家层面推出的首份应对气候变化的专项规划,除了几乎肯定会强化的单位GDP碳强度降低目标之外,也有专家建议在这一规划中纳入电力行业碳总量控制目标和非二氧化碳温室气体减排目标。

在中国提出“碳中和”目标后,在“十四五”规划中设立碳排放总量目标的呼声就变得强烈起来。上述清华大学的研究更是明确建议设定到2025年碳排放不超过105亿吨的总量目标。2020年中国预期碳排放总量为103.3亿吨。

与目前大部分做出碳中和承诺的国家不同,中国的经济增长仍在上升期,经济增长与碳排放还未彻底脱钩,从“达峰”到“零碳”,中国实现碳中和愿景的时间要比发达国家少30年左右。如何提供有效抓手,让碳排放尽早进入下行通道?应对这一挑战的政策设定工作才刚刚开始。