中国与中亚国家就共享河流展开合作 - 中外对话
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中国与中亚国家就共享河流展开合作

塞巴斯蒂安·比巴认为,虽然中国出人意料地开始与中亚国家哈萨克斯坦就共享的河流资源展开合作,但中国对其南亚邻国恐怕就不会有这么慷慨了。
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在水资源合作问题上,中国的国际名声一直不好。显然这与中国一直以来的行为直接相关。比如,中国曾在1997年与土耳其和布隆迪一起给唯一的国际河道使用公约《联合国水道公约》投了反对票。中国占据亚洲地区多数大型河流的上游,控制着流入邻国的水流。但是,中国尚未签订任何旨在管理国际河流水资源分配的全面河流协议。此外,中国一直不愿意建立或者加入现有的政府间河流委员会。

最重要的是,近年来中国多次被控未对其境内多条跨境河流的下游邻国披露其水坝建设以及调水活动的相关信息,南方的大型河流情况尤甚,如中国与东南亚国家共享的澜沧江,以及发源于西藏流入印度和孟加拉国的雅鲁藏布江。

与此同时,中国一直努力避免使水资源问题成为地区冲突升级的导火索。在这一过程中,中国与不同流域邻国开展合作的意愿是不同的。对于最不受外界关注的中国西北地区流入中亚的跨境河流,中国近期在跨国合作方面迈出了一大步。

中国国际“水政治”领域涉及的主要中亚国家是哈萨克斯坦。幅员辽阔的新疆维吾尔自治区与哈萨克斯坦之间不仅有长达1700公里的边境线,还共享约二十条河流,其中最大的是额尔齐斯河伊犁河。额尔齐斯河发源自中国阿尔泰山区,跨过边境后进入哈萨克斯坦,最终在俄罗斯境内与鄂毕河汇流进入北冰洋。伊犁河同样发源于新疆,进入哈萨克斯坦境内后流入巴尔喀什湖,而巴尔喀什湖超过一半的淡水来自伊犁河。两条河流对哈萨克斯坦来说都是极为重要的生命线。

与澜沧江和雅鲁藏布江流域的问题不同,中国在额尔齐斯河和伊犁河流域并未修筑大型水坝。位于下游的哈萨克斯坦担心的是中国与日俱增的水资源需求会对这个本就缺水的地区造成严重影响。自从上世纪八十年代末,中国就开始挖凿渠道,从主河道中引水。此外,2004年10月,时任中国驻哈萨克斯坦大使曾确认,中国对额尔齐斯河的利用量已经占到该河水资源总量的40%。另有研究估算,中国对伊犁河的使用量占到伊犁河水资源总量的70%。这些数据超过了上述两条河流在中国境内的长度占整个流域长度的比例。

新疆在发展中的“渴”望

中国之所以对两条河流利用量如此之巨,其原因还要从中国政府2003年发布的《新疆白皮书》说起。《白皮书》中提出,通过大力发展棉花种植和能源产业加快西部大开发进程。这直接引发了不可持续的水资源利用。棉花耗水量极大,但目前新疆约一半的耕地都用于棉花种植,而且中国政府将纺织品出口视为战略利益。新疆还是中国国内最主要的石油产地。为了保证油田未来的开采能力,中国官方认为引水在所难免。更为重要的是,近年由其他省份向新疆大规模迁移的人口,也进一步增加了对水资源的需求。

对于下游的哈萨克斯坦来说,中国大量的引水行动会造成多种负面影响。例如,哈萨克斯坦水稻产量已经有所下降,水力发电能力和河流通航能力可能受到影响。额尔齐斯河还是包括首都阿斯塔纳在内的哈萨克斯坦东北部大城市约1500万居民主要的淡水来源。水资源短缺可能威胁城市和工业发展。环保人士警告说,巴尔喀什湖可能会像咸海一样变成沙漠。

水资源外交新方向?

鉴于中国此前在跨境河流问题上的政策,中国与哈萨克斯坦之间也存在类似问题并不让人意外。但让人意外的是中国愿意与哈萨克斯坦开展合作的程度。早在2001年,中国就同意与哈萨克斯坦建立联合河流委员会。虽然委员会活动范围一直局限于监测和研究领域,但这样一个委员会的建立对于中国来说是前所未有的举措。

更为值得一提的是,为了在管理共同水资源方面迈上一个新台阶,过去几年两国已采取了进一步的措施。2011年初,中国与哈萨克斯坦敲定了一项共享河流水资源质量保护的协议。两国政府还决定推进旨在强化共享水资源管理的计划。2012年6月,双方再次重申了要执行上述计划的意愿。以上措施都是前所未有的,尤其是这些措施涉及了中国作为上游国家的跨境河流。

2011年4月,中国与哈萨克斯坦启动了备受期待的中哈友谊霍尔果斯河联合引水工程——霍尔果斯河长达150公里,是伊犁河的支流,也是两国之间的界河。根据协议,双方各自获得所引水资源的一半,且工程目标在于促进灌溉、保证生态系统中水资源供应以及减轻洪灾给霍尔果斯港和中哈贸易合作区等地造成的损失。虽然分享界河水资源与跨境河流水资源分配并不完全相同,但这一工程再一次表明,中国政府在双边水资源政策上可以有新的思路。

利益相关的朋友

不过,如果我们仔细研究一下中国与哈萨克斯坦合作的历史,就会明白短期之内中国恐怕不会在南方跨境河流问题上复制以上政策。

“水政治”只是一国外交非常小的一部分,因此常常受到其他政策目标的影响。哈萨克斯坦对于中国打击分裂主义、极端主义、恐怖主义“三股势力”,保障边境安全具有至关重要的意义。此外,哈萨克斯坦是中国的主要石油出口国,而且土库曼斯坦的天然气管道也途径哈萨克斯坦——而石油和天然气都是中国保障能源安全和经济持续发展的重要资产。以上特点在中国与南部邻国的关系中是没有的。

造成中国对中亚地区采取不同政策的原因可能还包括中国国内的看法。一位中国教授曾经告诉我,应该将引水和建坝区分看待。前者的确有失公平,因为下游国家被剥夺了获取水资源的权利;但对于后者,中国没什么错,因为水还是照常会流向下游。

最后,不应忽视中哈水利合作的局限性。重要的一点是,这种合作仅限于双边,与澜沧江等地区的多边合作不同。此外,中国并未给予哈萨克斯坦政府否决中国对中国境内河段采取单边行动的权利。因此,虽然目前中国与中亚地区邻国的水利合作态势比澜沧江或雅鲁藏布江流域更为积极,但我们仍需保持谨慎,不能将此视为中国“水政治”的大趋势。

译者:子明