气候

中欧碳市场能否协调发展?

建立一个全球碳市场似乎是一个好主意,但实施起来风险极大而且非常复杂。现阶段,各市场协调合作才是明智之举,詹姆斯·诺里斯写道。
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<p>Illustration: <a href="https://www.danielstolle.com/">Daniel Stolle</a> / China Dialogue</p>

Illustration: Daniel Stolle / China Dialogue

欧盟2005年推出碳排放交易系统(emissions trading system,简称ETS),目前已经覆盖1.1万家排放企业和近半的欧盟境内排放。该系统利用基于市场的限额与交易(cap-and-trade)系统来降低大型电厂、工业企业和欧盟境内航班的温室气体排放。

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此后,也有一些国家全面或部分启动了全国或者准全国性的碳市场——主要包括加拿大、日本、新西兰、韩国、瑞士以及美国。但欧盟却下了很大力气与中国建立起合作关系——帮助中国建立碳市场的概念——这是因为中国市场巨大的体量使其理所当然地成为亚洲地区碳市场的领导者。

中国的全国碳市场于去年启动交易,目前仅覆盖发电行业。但正如能源监测(Energy Monitor)的雷纳托·罗尔道(Renato Roldao)所说,“该碳市场涵盖的2162家企业每年产生大约45亿吨二氧化碳排放。相比之下,2021年欧盟ETS的二氧化碳排放限额只有16亿吨。”

2014年,欧盟与中国合作完成了中国碳市场的设计和实施,并支持其在全国七省市开展了区域性碳排放交易试点。三年后,在德国波恩召开的第23届联合国气候大会(COP23)上,中欧双方的合作更进一步。欧盟气候行动与能源专员阿里亚斯·卡涅特(Arias Cañete)在COP23上表示,中国的全国碳市场“无疑将向世界传递有利于碳市场发展的信号。因此,欧盟愿与我们的中国同事们发展更紧密的双边合作关系。”  

欧盟之所以与中国开展合作,根本原因在于通过与中国这个全球减排潜力最大的市场分享经验,拥有全球最成熟碳交易系统的欧盟可以加速应对全球变暖的进程。

墨卡托中国研究所(Mercator Institute for China Studies,简称Merics)助理分析师芭芭拉·庞格拉茨(Barbara Pongratz)告诉中外对话:“中欧关于碳市场的对话,其目的在于分享知识,增进双方围绕ETS的共识。”作为全球ETS市场的领导者,欧盟可以与中国分享其从实践中获得的知识。但正如庞格拉茨所说,“中欧定期展开双边政策对话是一个相互学习的过程,考虑到中国碳市场巨大的体量和复杂性,欧盟的利益相关方也从中国的经验中学到了很多。ETS发展是一个不断探索、长进的过程。”

市场设计上的差异

中国的碳市场仍处于发展的早期阶段,与欧盟ETS存在若干不同。罗尔道表示,到目前为止,二者主要的差异在于中国的系统没有设置绝对的排放总量上限,而是以碳强度为基础,将单个企业的排放与相关行业的平均碳强度相对比,为每个排放者分配免费排放额度,如果他们可以降低运营的碳强度,就可以销售多余出来的额度。

这个市场的设计与其说是为了逐步淘汰煤炭并发展可再生能源,不如说是要逐步淘汰低能效的燃煤电厂,从而提高煤炭行业的整体效率。正如罗尔道在他的文章中所解释的:“碳市场的存在与否对于燃煤发电量多少没有影响,但效率的提高将带来总体排放的降低。”通过这种方式,中国政府便可以在不损害能源安全的情况下向实现自己的气候变化目标迈进。

与欧盟一样,中国也将稀缺性作为减排的政策工具。罗尔道写道:“一旦能源成本充分反映了碳成本,就将改变电厂的成本结构,便有可能加速中国电力市场的改革、推动绿色融资、并激励减排技术的应用。”

建立碳市场连接

对于决策者来说,在世界各地纷纷建立碳市场的背景下,接下来显然要做的便是通过与其他市场建立连接来取得协同效益。比如,欧盟就与瑞士的碳市场建立了连接。中国同样在利用多年来与东盟国家建立的经贸联系,寻求与邻国共同发展区域性碳市场。尽管区域内的ETS之间相互协调有其意义,但绿色金融与发展中心(Green Finance & Development Center)的分析师表示,由于越南、印度尼西亚、泰国和菲律宾的碳市场发展仍处于早期阶段,要在短期内实现区域协调很难。该分析师认为,目前“主要的焦点应该是协助东南亚国家完成[区域]碳市场的基础设施建设,完善碳市场建设立法,构建有效的MRV(监测、报告、核查)体系,并探索建立碳市场试点。”

多伦多大学副教授杰西卡·格林(Jessica Green)在《自然》(Nature)杂志撰文指出,“建立市场连接应该有利于活跃交易、便利资金流动并降低减排的总体成本。碳排放的全球定价将不再需要经过漫长、针锋相对的外交磋商。”尽管如此,她也指出,现实更加复杂:“在存在多个监管机构竞争的情况下,相互连接的碳市场更加难以管理。与其他国家气候政策之间的相互影响也会引发意想不到的结果。决策者发现难以将价格保持在‘正确’的水平上——碳价既不能高到政治上不可接受,也不能低到无法改变排放者的行为。”

如果建立区域性碳市场都存在挑战,那么更不用说全球碳市场了。庞格拉茨表示:“建立全球性碳市场是一个理想的情境,不过目前似乎还不现实。必须首先克服多重障碍,因为不同的ETS系统,尤其是中国和欧盟的ETS系统,处于不同的发展阶段,所采用的方式和机制也不尽相同,目前难以协调。”

碳市场协调之外的选择

庞格拉茨认为,中国要达到欧盟ETS的覆盖面和成熟度尚需时日。欧盟作为雄心勃勃的气候政策领导者,积极致力于加速这一过程,并通过提出碳边境调节机制(Carbon Border Adjustment Mechanism,简称“CBAM”)来施加政治压力。CBAM本质上是对特定进口产品征收的碳税,意在保护欧盟境内的气候行动,避免欧洲企业将生产外包给排放目标较低的国家所造成的“碳泄漏”(carbon leakage)。她补充说:“欧盟将CBAM作为最后的手段,希望其他主要排放国和贸易伙伴加大碳定价工作的力度。一个国家的碳定价系统发展程度越高,受CBAM的影响就越低。CBAM还将推动全球对于碳定价的讨论,而碳定价的其中一种方式便是排放交易。”

格林则认为,在一个全球化的体系中,各国的碳市场应该限制与其他市场之间的连接。她说,中国“决定保持其碳市场的独立性是明智的,这为解决后续难以避免的问题留出了空间。它应该推迟正在考虑的与其他市场的连接。类似地,决策者也不应该认可来自其他行政辖区的碳抵消。”

政府往往倾向于回避困难的政治决定。对于解决方案,格林更倾向于建立一个集中的碳银行,来管理配额及价格。她谈到了欧盟ETS的市场稳定储备(Market Stability Reserve),它就发挥了类似的职能:“这一机制有详细的管理规则,成员国几乎没有机会对其施加影响。”理论上,一个中央碳银行应该可以发挥类似的独立中间人作用。格林说,实践中,在全球范围内做到这一点的可能性微乎其微。

管理欧盟ETS的价格波动

虽然碳市场仍处于早期发展阶段,但建立全球碳市场也并非毫无可能。2017年欧盟准备帮助中国建设碳市场的时候,其ETS正面临着自己的问题,由于配额过剩导致碳价过低,致使企业没有动机参与这个市场。这个问题如今已经得到了解决。目前在布鲁塞尔,谈论的焦点在于如何解决碳价的波动——预测碳价在每吨30欧元左右,但目前实际价格大约是每吨100欧元。导致碳价波动的因素有几个,包括:连续政策变动引发的不确定性(比如欧盟去年将各经济部门2040年的减排目标从40%调高至55%);新冠疫情引发的封锁对于全球经济的影响;以及目前因俄乌战争对俄罗斯施加经济制裁产生的影响。

但有一个决策者不愿意看到的——或许也可以是他们能够采取行动的——因素便是很多市场参与者是对欧盟碳价波动进行投机的金融机构。2018年以来,活跃参与ETS的投资基金数量翻了三倍,达到300家,其中非欧盟金融机构的市场份额占到了约三分之一。一方面,这种投机有助于发现真实的市场碳价,从而推动碳市场的发展。另一方面,对于需要配额的企业来说,它推高了碳价,而在理论上这与ETS鼓励参与的主要目标是相悖的。不过,决策者要考虑的另一个因素是,更高的碳价有助于为绿氢的发展提供资金,而绿氢被有些人视为能够帮助我们走向脱碳未来的一项技术。

有人提议,应该限制非欧盟金融机构参与欧盟碳市场。也有人建议对特定交易征税,设置最低持有期限以减少短期投机,以及限制金融机构开仓,主要目的在于提高碳价的稳定性。但决策者还要考虑,如何才能在实现2030气候目标、找到可以促进碳市场发展的合适的价格水平以及避免高成本的监管行为扼杀行业发展这三个相互竞争的目标之间求得平衡。

翻译:子明