气候

格拉斯哥联合宣言加速中美气候合作的三种方式

这份宣言是两国建立信任和开启思路的一个新起点,有望塑造并加快国际气候行动。
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中美两国气候特使解振华和约翰·克里在COP26气候大会期间会面交谈。图片来源:<a href = "https://www.flickr.com/photos/192333790@N05/51676910893/in/photolist-2mJvFdi-2mJWtnA-2mGKPpE-2mGFpfS-2mGGyKZ-2mGGBj1-2mGFrAZ-2mGFrjg-2jK5m7c-2jK9JJs-2jK5jDx-2jK9NPb-2jK5jGd-2jK5jzV-2jK8YF6-2jK5npC-2jK9NJ6-2jK8YCL-2jK8YxL-2jK5nND-2jK8VTH-2jK5oh9-2jK8Yvb-2jK5orH-2jK5off-2jK5jLB-2jK9Kcm-2jK9K6p-2jK5o3g-2jK9KL2-2jK8ZaY-2jK8Z8i-2jK9NuZ-2jK9Ka7-2jK5obx-2jK9Ned-2jK8Wbr-2jK5jXU-2jK8W7P-2jK5onQ-2jK8YWb-2jK8YPx-2jK9MVH-2jK9KnS-2jK9KD8-2mLF6od-2mJrkch-2mHfNb2-2mHauep-2jK5k5N">Tim Hammond</a> / <a href="https://www.flickr.com/photos/192333790@N05/">UK government</a>, <a href="https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.0/">CC BY NC-ND 2.0</a>
中美两国气候特使解振华和约翰·克里在COP26气候大会期间会面交谈。图片来源:Tim Hammond / UK government, CC BY NC-ND 2.0

中美两国在COP26期间发布了《关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》,表明双方有意在未来几年内开展合作,强化气候行动,实现《巴黎协定》目标。这份宣言令不少观察人士感到兴奋,让他们想起2014年的《中美气候变化联合声明》以及2015年的《中美元首气候变化联合声明》,两份声明被广泛认为为当年达成《巴黎协定》营造了很好的势头。

虽然此次联合宣言是令人鼓舞的一步,但实现《巴黎协定》目标正面临着更具挑战的环境。中美双边关系紧张、政治分歧严重。因此,为促进双方的气候合作、支持净零排放路线图,两国必须仔细规划如何落实宣言的内容。

对联合宣言的落实需要做到三件事,才能像前两份宣言那样产生变革性影响,使两国都能实现其经过强化的《巴黎协定》目标。

一、为创新思路和语言奠定基础

为了在《巴黎协定》达成后的新十年的气候行动中发挥重要作用,两国应以宣言为基准,提出可以纳入后续国家自主贡献或国际行动计划的新的创新性语言和思路。

目前这份宣言明确表示,支持当前气候架构是两国的共同愿望,并回顾了《巴黎协定》将全球平均气温升幅控制在2摄氏度以内,并努力限制在1.5摄氏度之内的目标。宣言还回顾了《巴黎协定》在缓解气候变化、气候适应以及气候融资方面的内容,并确认将根据不同国情,与其他国家开展合作。宣言不仅效仿了《巴黎协定》中的语言,也效仿了最初两份中美双边宣言中的措辞。

原先两份双边宣言所引入的创新思想被融入到了随后的多边进程中,不仅限于《巴黎协定》。2015年《中美元首气候变化联合声明》关于限制燃煤电站融资的表述对经合组织一项限制为低效燃煤电站提供出口信贷的协议产生了巨大的影响。它通过为日本和美国开辟了妥协的空间,从而促成了这项协议的达成。

而新的联合宣言若想起到促进未来气候合作的作用,也需要奠定类似的基础。不过,宣言尚未做到有意识地扩大双方的合作边界,而只是反映了双方当前的气候政策,并巩固了之前的声明。因此,这份宣言既不代表两国的国家自主贡献目标有了重大的方向转变,也没有详细阐发任何有力地影响了格拉斯哥后续谈判的创新语言。

例如,中国同意在“‘十五五’期间逐步减少煤炭消费,并尽最大努力加快此项工作”。此外,双方“各自回顾关于终止对未加装减排设施的国际煤电支持的承诺”。在随后的格拉斯哥多边谈判中,中国支持在有关煤电使用的问题上将措辞从“逐步淘汰”改为“逐步减少未加装减排设施的煤电以及低效化石燃料补贴”。虽然使用“逐步减少”一词相对而言是个进步,但很多与会代表对没有使用更具雄心的措辞感到失望。

宣言尚未做到有意识地扩大双方的合作边界,而只是反映了双方当前的气候政策。

如果中美两国现在以宣言为基础,就煤电的使用和融资进行谈判,它们就可以利用由此产生的语言和思路来支持未来关于化石燃料补贴等问题的多边讨论。

在此基础上的下一份联合声明应反映两国加快实现净零排放的步伐。如果其他国家也能团结在这样的语言的周围,那么这些双边努力将为明年埃及COP27大会期间的多边谈判提供支持,并将对《联合国气候变化框架公约》日后的文件产生直接影响。

二、专注于高回报的干预措施

两国气候相关工作应遵循联合宣言的精神,着力于可能对未来气候合作影响巨大的领域。

宣言确定了双方同意合作的几个主题:气候技术;循环经济;碳捕集、利用和封存;能效标准;甲烷排放;以及森林砍伐。中美谈判代表从他们认为政治可行的角度出发,似乎将着眼点放在那些有助于在增加共同社会效益的同时减少对双边关系损害的合作项目。他们刻意回避了可能政治敏感以及容易受潜在的关系恶化影响的话题。

Pearl River Tower in Guangzhou, China's Guangdong province
2011年建成的广州珠江大厦(左)是全球最节能的超高层建筑。《联合声明》将能源效率视为中美可以进一步加强合作的领域之一。图片来源:Bobby Yip / Alamy

与此同时,目前的这些议题也是中美谈判代表们认为容易达成共识的领域,不仅能在短期内取得成果,还可以为更深入的合作奠定基础,也就是能够以最少的努力获得格外重大成果的“撬点”。宣言中反复出现“加速”一词。这一措辞的选择显示了双方都有愿望营造良好势头并加速气候行动。然而,双方谨慎地选取狭窄且彼此分离的话题,表明它们在刻意寻求开展有可能对气候合作产生重大甚至系统性影响的定向干预。

甲烷减排便是一个很好的例子。甲烷是一种超级污染物,减少其排放可以相对较快地防止气候变化造成最坏的影响。中美两国如果在这方面进行双边合作,就可以提高双方应对这一问题的能力。美国方面发起了《全球甲烷承诺》,并宣布了《甲烷减排行动计划》。中国也打算发布国家行动计划,并计划控制重点行业的排放。双方明年将召开会议讨论甲烷的测量和减排工作,以及不同部门的减排标准,从而扩大全球努力,共同应对这一超级污染物的影响。

同样,合作解决森林砍伐和能效标准问题可以形塑国际规则和实践,从而使它们发挥格外巨大的影响,帮助其他国家加速其气候减缓行动。两国可以通过战略性双边干预,强化打击广泛存在的非法砍伐行为的制度,并制定全球能效规则。所有这些举措都将给其他国家的国内环境产生重大影响,同时减少这些部门的全球排放影响。

Longhorn cattle on a farm in New Jersey, US
美国新泽西一个农场的长角牛群。解决畜牧业中的甲烷排放问题是中美合作的又一个受益领域。图片来源:Jazz Guy/Flickr CC BY NC-DC 2.0

中美两国如果能在这些领域成功开展工作,那么就可以寻求发起进一步的、认识到加速开展系统性脱碳的必要性的气候倡议。

三、建立信任

建立双方互信是在气候领域持续开展合作的前提。联合宣言中最重要的一项内容是成立“21世纪20年代强化气候行动工作组”,这一双边机制将推动两国气候特使解振华和约翰·克里之间临时安排的专门对话的常态化,从而促进未来的气候合作。工作组将聚焦具体行动,促成短期成果,并可能建立更深入的长期合作所需的信任。这有助于使宣言中做出的宽泛承诺更加充实和严谨。

该工作组的设立,说明中美决策者认识到“中美气候变化工作组”在达成2014年和2015年两份联合声明过程中发挥的重要作用。当年的这个工作组采用的行业部门合作、国内对话和政策对话三结合的机制为开展强有力的合作建立了信任。它深深根植于既有的行政架构,在环环相扣的持续对话以及技术合作中发挥着核心作用。新的工作组需开展类似工作,从而在中美气候合作中发挥有影响力的作用。

新工作组若能成为两国举全政府之力所开展工作的落脚点,其影响力将大大提高。工作组成员不能只有约翰·克里及其团队和解振华及其团队,还要有两国负责推进脱碳工作的不同部委、委员会、机构和部门的官员。既然工作组的目标是听取来自地方政府以及非国家主体的专家意见,那么这些领域产生的政策创新将成为其讨论的内容。然后,工作组产生的倡议和想法可以融入到国内各机构的落实行动中去。因此,工作组可以成为未来合作事业的探路者,从而使合作生根发芽,并随着时间的推移不断成长。

新工作组若能成为两国举全政府之力所开展工作的落脚点,其影响力将大大提高。工作组成员不能只有约翰·克里及其团队和解振华及其团队。

为确保联合宣言及其工作组成为国际气候架构的关键部分,二者还必须影响其他国际机构的讨论。它们对主要经济体论坛(Major Economies Forum)、清洁能源部长级会议(Clean Energy Ministerial)、使命创新(Mission Innovation)以及《蒙特利尔议定书》等空间的影响,将有助于其扩大自身影响,并引导《联合国气候变化框架公约》谈判的动能。反过来,工作组也会吸纳这些空间中取得的进展,在未来十年内持续发展,并回应新的重大承诺。

中美之间更广泛的双边关系挑战将不可避免地制约双方的气候合作。同时,任何由此产生的合作也要满足脱碳的系统性要求。格拉斯哥的联合宣言似乎认识到了这种紧张关系,并力求既能实现短期渐进式变革,又能达成潜在更深层的长期合作。宣言如果不能充分发挥自身潜力,那它不过就是在由声明和承诺垒成的越来越高的纸堆中再添一层而已;但如果成功,就将加快下一轮气候行动,并使国际气候变化治理进一步制度化

翻译:YAN