气候

COP26大会:围绕气候适应融资与损失和损害赔偿裂隙仍存

气候变化发展的速度超越了应对它所需要的融资的速度,这是参与格拉斯哥气候大会的发展中国家最关心的议题。
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2020年,菲律宾,台风环高(Vamco)过境后的景象。预计到2030年,气候变化给发展中国家带来的损失和损害成本将高达2900亿到5800亿美元,到2050年将进一步增至1万亿到1.8万亿美元。图片来源:© Basilio H. Sepe /Greenpeace
2020年,菲律宾,台风环高(Vamco)过境后的景象。预计到2030年,气候变化给发展中国家带来的损失和损害成本将高达2900亿到5800亿美元,到2050年将进一步增至1万亿到1.8万亿美元。图片来源:© Basilio H. Sepe /Greenpeace

到2030年每年3000亿美元,到2050年每年5000亿美元。这是发展中国家适应日益频繁的洪水、干旱、热浪和其他极端天气预计每年要付出的成本。

这些数字来自联合国环境规划署(UN Environment Programme,UNEP)最新一期气候变化适应评估报告。报告明确显示,应对气候变化所需资金与得到落实的资金之间的缺口越来越大。

2019年,发展中国家收到的气候变化减缓(降低温室气体排放)和适应(适应气候变化造成的实际或者预期影响)资金仅为796亿美元,未能达到富裕国家此前做出的直到2020年每年提供1000亿美元的承诺,其中气候变化适应资金仅占资金总额的25%。据联合国环境规划署估算,发展中国家适应气候变化的总成本比目前实际得到的公共来源的适应资金高五到十倍。

联合国环境规划署与丹麦科技大学合作机构(UNEP DTU Partnership)战略、气候规划与政策负责人安妮·奥尔霍夫(Anne Olhoff)在报告发布会上发言指出,资金缺口之所以越来越大,有两方面的原因,一是因为资金给付的速度和金额都不足,二是因为造成损害的升温幅度比科学家预测的更低,其破坏性也更强。

在格拉斯哥举行的《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会(COP26)上,气候适应资金已经成为谈判各方讨论的关键议题。小岛屿国家联盟(Alliance of Small Island States)和气候脆弱论坛(Climate Vulnerable Forum)这两个参与谈判的贫穷国家团体要求将气候变化适应资金增加一倍,并且对半分配气候适应资金与气候缓解资金。

tuvalu foreign minister Simon Kofe gives a COP26 speech knee deep in water to highlight the impact of sea level rise on low-lying islands
图瓦卢外长西蒙·科菲站在齐膝深的海水中向COP26大会发表视频演讲,此举意在强调气候变化给低海拔岛屿国家造成的迫在眉睫的生存威胁。图片来源:图瓦卢司法、交通与外交部

科学家已经明确指出,即便我们成功地按照将全球平均气温上升幅度控制在工业化前1.5摄氏度以内的目标减少温室气体排放,气候变化的影响也会持续恶化。世界气象组织一份最新评估显示,天气、气候以及水文方面的极端事件造成的经济损失已经由1970年到1979年间的1750亿美元增长到2010年到2019年间的1.38万亿美元。

其中,中低收入国家遭受的损失格外严重,这加重了它们的债务负担。雪上加霜的是,气候变化适应资金中有71%是以贷款而不是赠款的形式提供——即便是贷款,发展中国家也要等上很多年才能拿到。

COP26伯利兹代表团副团长、AOSIS资金问题协调人简宁·费尔森(Janine Felson)表示,2018年小岛屿国家收到的20亿美元资金中,有50%是以贷款形式提供的。

“这是很大一笔钱。新冠肺炎疫情之前我们的负债率就已经很高了,疫情爆发后更是直线上升。我们的债务水平目前已经达到了GDP的127%——是可持续负债水平的两倍。没有理由要求我们为其他国家的排放买单,”她说。 她解释说,气候融资领域的格局非常碎片化,不同基金的标准各不相同。“要达到这些基金的标准需要花很大功夫。有些项目用了三年时间才得到许可。我们没有那么长时间。每年都是一个飓风周期。我们要年复一年地遭受影响。我们需要快速采取行动,”她说。

每年都是一个飓风周期。我们要年复一年地遭受影响。我们需要快速采取行动
简宁·费尔森(Janine Felson),COP26伯利兹代表团副团长

马拉维能源部环境事务副主管莎米索·班达·纳吉拉(Shamiso Banda Najira)也认为,目前发展中国家获得气候变化资金的过程太慢、官僚体系掣肘太多。马拉维开展了多个气候变化适应的试点项目,包括扶持一个此前以伐木为生的社区经营面包房。政府希望将这些项目推广到更多社区,以降低他们对于自然资源的依赖,但还在等待相应的资金。

“我们一直在进行试点,但只要项目的规模不能做大,它们就无法发挥我们所需要的影响,更不可能带来变革。能够带来变革性影响的项目需要投资,”她说。

损失和损害怎么办?

COP26会议上一个更棘手的问题是损失和损害。所谓损失和损害,指的是无法去适应、会造成永久性损失的气候变化影响。它既包括海平面上升和气温升高等缓慢发展的过程,也包括洪水、飓风、热带龙卷风等极端事件。

估算,到2030年,发展中国家遭受的损失和损害经济代价将达到2900到5800亿美元,到2050年,这一数字将上升至1万亿到1.8万亿美元。

尽管早在1991年《联合国气候变化框架公约》就在一份文件中首次提出了损失和损害的问题,但发展中国家指出,富裕国家仍然不愿意讨论这一问题。

2015年的《巴黎协定》将损失与损害列为独立条款,与缓解和适应等同轻重,但文中的一条附加说明指出,这不能作为追责或者寻求补偿的依据。

反贫困倡议团体国际关怀组织(CARE International)气候变化与韧性全球政策主管斯文·哈梅林(Sven Harmeling)指出,发达国家并不愿意谈论这个问题。

“发达国家担心,这会成为各种麻烦的开始。一旦我们开始讨论这个问题,那么接下来会发生什么?在他们看来,所有关于损失与损害的问题都只是适应问题,”哈梅林表示。“虽然这两个领域之间难免会有重叠,但同样重要的是,这场气候危机已经发展到了如今的阶段,即便我们立即提升适应能力,气候变化还是会造成严重的损害。”

他说,富裕国家不能再避而不谈这个问题了。他认为富裕国家需要“思考应对这个问题的切实可行的办法,并找到支撑这个解决方案的额外资金。”

《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)2012年建立的华沙机制是讨论损失与损害问题的官方机制。该机制成功推进了损失与损害问题的国际对话协调,增进了知识共享,扩大了行动和支持。哈梅林表示,各专家小组在气候变化造成的人口流离失所等问题上开展了卓有成效的工作。

发达国家担心,这会成为各种麻烦的开始。一旦我们开始讨论这个问题,那么接下来会发生什么?
斯文·哈梅林(Sven Harmeling),反贫困倡议团体国际关怀组织

“但有一件事是华沙机制不被允许研究的,那就是新的额外资金将来自何方——是来自政府、私营部门、还是排放国。这个问题已经很多年没有列入议程了,”他说。

COP26大会上,主席国英国特别强调了气候变化适应,将它列为11月8日的会议主题。哈梅林介绍说,在倡议组织和发展中国家的压力下,损失与损害同样被列为会议主题。

本届气候大会主席阿洛克·夏尔马告诉与会代表:“损失与损害历来被视作一个会引起分歧的问题。但我为形势的变化感到鼓舞,各方务实地认识到,面对日益严重的气候变化影响,需要在这一问题上采取行动。”

COP26到目前为止取得了哪些成果?

本届气候大会上,气候变化适应领域达成的进展包括联合国气候变化适应基金(UN’s Adaptation Fund)收到3.52亿美元资金。根据《联合国气候变化框架公约》秘书处的信息,这是基金收到的金额最高的单笔注资。英国、瑞典、德国、挪威和卡塔尔等国政府宣布提供新的金,而美国和加拿大则是首次为气候适应提供资金。该基金旨在为相关项目和计划提供资金,以帮助发展中国家易受气候变化影响的社群适应气候变化。

加拿大和英国政府启动了一项新的气候适应联合研究项目,汇集高等院校、援助机构和各国政府,共同努力弥合学术研究与受到气候变化冲击的社区之间在气候适应这个问题上的认识鸿沟。

在损失与损害方面,苏格兰政府宣布提供100万英镑(约合135万美元),与慈善组织气候正义韧性基金(Climate Justice Resilience Fund)合作,帮助东非、孟加拉湾和北极地区受到洪水和山火等气候相关事件影响的社区恢复重建。这是发达国家政府首次专项拨款用于损失与损害,能源与气候信息小组(Energy and Climate Intelligence Unit)称此举是“展现领导力的一个重要举措”。

牙买加罗亚尔港(Port Royal)的红树林苗圃。保护和种植红树林可以帮助当地社区适应气候变化的影响。红树林既可以充当抵挡风暴潮的天然屏障,也可以封存二氧化碳。图片来源:Kadir van Lohuizen / 联合国环境规划署CC BY-NC-SA 2.0

11月10日早上,COP26大会决议的初稿公布。决议初稿强调了设定更高目标以及在缓解、适应和融资等方面采取行动的紧迫性。初稿“认识到”对气候适应的需求将会持续;“承认”气候变化已经造成了损失和损害,并且将造成更大的损失和损害;“敦促”发达国家、联合国、以及双边和多边组织为解决损失与损害问题的活动提供更多支持。初稿并未对资金提供的程序、结构和机制等问题给出任何细节。

在气候适应及损失与损害问题上如此含糊其辞让发展中国家和环境倡议者们感到失望。能源与气候智库非洲能源转型(Power Shift Africa)主管穆罕默德·阿多(Mohammed Adow)认为,决议初稿“非常含糊”。他在文中指出:“这样的决议并不能恢复当下所需的信心和国际合作。”

他还补充说,发达国家需要承认资金支持存在缺口,将气候变化适应资金至少增加一倍,为损失与损害提供资金,并拥抱一项有关未来融资问题的进程。

国际环境与发展研究所(International Institute for Environment and Development)气候变化主管克莱尔·沙基(Clare Shakya)对决议初稿承认穷国在获取资金支持过程中面临困难表示欢迎,但同时表示,决议需要进一步明确该如何解决这一问题。

“COP26大会不应只是承认有关国家受气候变化影响而面临的债务问题,还应该呼吁国际货币基金组织采取行动,支持气候与自然债务互换(debt for climate and nature swaps,即只要将资金被用于环境保护项目即可免除债务)以及在发生气候事件冲击的情况下自动进行债务偿付递延,”沙基说。

大会正式谈判只剩不到48小时,时间已经不多了。

翻译:子明