气候

欧盟碳边境调节机制出炉前还会经历什么?

欧盟碳边境调节机制有望于2023年生效。它如何运作,还有哪些难点?
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制图: <a href=" https://banelis.com">Andrius Banelis</a> / 中外对话
制图: Andrius Banelis / 中外对话

7月,欧盟委员会的碳关税提案——碳边境调节机制(carbon border adjustment mechanism,简称“CBAM”)——一经推出,便引发了一场国际辩论。本文对该提案涉及的政治因素进行了解读,简述其立法程序的后续步骤,并讨论接下来可能会发生什么。

碳边境调节机制是“减碳55”(“Fit for 55”)一揽子计划的一部分,这是一套旨在落实欧盟强化后的气候目标——到2030年碳排放量较1990年的水平减少55%——的立法提案。碳边境调节机制将对排放限制较宽松的国家和地区生产的某些进口产品的排放标上价格。该价格将等于欧洲生产商通过欧盟排放交易体系支付的碳价。

欧盟这么做是希望在国内和国外生产商之间建立公平的竞争环境,从而避免碳泄漏——(欧洲的)高碳价致使当地买家从其他碳排放限制较低的国家购买商品,从而将碳排放转移至欧洲以外的地区。

政治因素

碳边境调节机制的理念在欧盟和美国已经讨论了近15年之久。法国一直是欧盟碳边境调节机制的主要、往往也是唯一的倡导者。虽然之前所有引入该机制的尝试都以失败告终,但这次可能会有所不同。

欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩 (Ursula von der Leyen) 在任职初期便提出了《欧洲绿色新政》(European Green Deal),其中就提到了碳边境调节机制,而且还将欧盟的排放交易体系扩展到运输和建筑领域,而后者正是德国长期以来一直在倡导的。因此,欧洲的“法德发动机”(Franco-German motor)似乎已经达成了一项气候协议。

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欧盟委员会主席冯德莱恩提出将碳边境调节机制纳入《欧洲绿色新政》,进一步推动了这一机制的建立。图片来源: Alamy

过去两年中,CBAM在整个欧洲获得了显著的政治吸引力。荷兰和丹麦等持怀疑态度的国家与包括西班牙、奥地利、卢森堡、波兰、立陶宛、斯洛伐克和捷克共和国在内的各国一同表示支持。由于讨论刚刚开始于欧洲各国首都,很难想象支持CBAM的特定多数决策会走向如何。

在执掌欧洲最大的工业国16年后,安格拉·默克尔很快就会交棒给一位新总理,后者在碳边境调节机制上的立场尚不清楚。此外,德国工业界对该理念持反对态度。

存在碳泄漏风险的工业部门目前得到的配额并非是在市场上购买的,而是免费获得的。从一开始,欧盟委员会就将碳边境调节机制作为免费配额的替代品,因为二者具有相同的目的。这可能会引发中、东欧国家的非议,其中许多国家的就业依赖于能源密集型产业。虽然这些国家并不反对碳边境调节机制,但它们并不支持用其取代数量明确且受行业欢迎的免费配额。

什么是免费配额?

欧盟排放交易体系中的一部分产业获得了所谓的免费配额。每一个配额等于一吨二氧化碳的排放权。其背后的理念是为了避免碳泄漏——即由于气候政策会产生相关成本,企业将生产转移到排放限制较宽松的国家。有了配额,这些企业可以在国际舞台上保持竞争力。 

欧盟根据一系列基准确定每座工厂获得多少免费配额。每个行业中10%效率最高的工厂决定了该基准值。这意味着90%以上的工厂无法获得足以覆盖其排放量的免费配额,从而必须在市场上购买其余的配额。此外,免费发放的配额的数量,也随着能源密集型行业温室气体排放上限的降低而逐年减少。由于这些配额数量是有限的,于是排放价格逐渐上升,排放量逐渐下降。今年,欧盟排放交易体系的碳成本几乎翻了一番,从33欧元/吨增加到超过 60欧元/吨。

在可用的总配额中,43%被免费分发给一些工厂,其余则由政府通过拍卖出售。

北欧国家和荷兰已经开始对碳边境调节机制表现出兴趣。作为气候领导者,它们会希望很快能从免费配额过渡到这个新的机制。自诩为该机制倡导者的法国倘若希望看到该机制落地,那么它就必须促成妥协。

立法程序

碳边境调节机制仍处于立法程序的早期阶段。7月提出议案之后还要经过为期至少18个月的评估、不同欧盟机构形成其立场,以及扣法律字眼等程序,之后才能进入试点阶段,而这最早也要到2023年1月。

在欧盟委员会提交碳边境调节机制的立法提案后,欧洲议会和理事会将对其进行评估,并可能通过“普通立法程序”对文本提出修订。本月,这份提案将被提交给议会的一个委员会,该委员会将在明年1月前完成对报告草案的审议,供明年第一季度的全体会议投票。虽然欧洲议会环境委员会有望牵头对这一文件的审议,但其他一些议会委员会也将拥有不同程度的程序权力,这使形成某一立场的过程变得更加复杂。

一旦议会的所有的修订获得理事会批准,立法就会通过。如果在这个过程中就任何一个问题理事会和议会无法达成协议,双方将进入“三方会谈”。这是议会、理事会和委员会三方代表之间的非正式会议。关于碳边境调节机制的三方会谈很可能在2022年第二季度和第三季度举行。其中达成的任何临时协议都是非正式的,必须得到议会和理事会的批准才能生效。

议会投票采取简单多数制。但在理事会中,大多数立法要求采取特定多数制——即代表65%以上欧盟人口的超过55%(即27个中的15个)的成员国投赞成票。但如果碳边境调节机制提案采取关税或其他税收的形式,则需要理事会的一致同意。这样一来,批准的难度就更高。然而,这种可能性并不大,因为委员会的提案明确将碳边境调节机制与排放交易体系联系起来。

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欧洲议会对2020年的预算进行投票,预算中包括了促进欧盟实现气候目标的额外资金。图片来源:European Parliament / FlickrCC BY 2.0

三个欧洲机构就每份提案的平行谈判通常会经历大约两年的时间。对碳边境调节机制的谈判可能会横跨斯洛文尼亚(2021年7月至12月)、法国(2022 年1月至6月)和捷克(2022年7月至12月)三个国家担任理事会轮值主席。这将影响谈判的动力。在2022年初在理事会建立起一个总体框架将是法国的一项要务。紧随其后的是2022年下半年的三方会谈。德国和法国因大选(分别在上个月和2022年4月)导致的领导层真空可能会进一步影响这一进程。

一旦立法最终获得通过(最早在2023年1月),碳边境调节机制可能会按照委员会提案中的规定,先开始试点阶段。在这三年期间(2023年至2025年),进口商不需要缴纳费用,而是必须报告其被碳边境调节机制所覆盖的产品的内嵌排放量。试点阶段让其贸易伙伴有时间进行调整、开始收集数据,并开发内嵌排放量的计算方法。

从2026年起,免费配额将以每年10%的速度被逐步取消,同时,进口商将不得不为其产品中内嵌的排放中逐步变大的比重支付费用。如果当前的提案得到通过,那么在这10年的跨度内,碳边境调节机制也将以每年10%的速度逐年增加,直到2035年完全取代免费配额。

焦灼议题

谈判过程中有几个焦灼议题需要解决。虽然逐步取消免费配额最初会限制进口商的成本,但它也会继续抑制碳价格信号,使其无法沿着价值链向下传导给欧盟的终端消费者。为了使排放交易体系和碳边境调节机制更为有效,进步人士和非政府组织将继续呼吁更早地淘汰免费配额,而产业界则可能只有在免费配额得到保留的情况下才会支持碳边境调节机制。欧洲议会关于碳边境调节机制“自发意见”的经历,已经表明这是一个多么具有争议性的问题:在议会全体会议的最后时刻,被采纳的委员会报告中有关逐步取消免费配额的内容被从最后案文中删除了。

另一个问题与碳边境调节机制的范围有关。虽然欧洲议会呼吁扩大其范围,无论是其涵盖的部门还是排放种类,但委员会的提案范围相当窄。提案最初只涵盖少数碳密集型行业的直接排放,它有可能被扩大到涵盖来自所有能源使用的间接排放。

Chinese worker processes steel parts at the plant of Shandong Iron Steel Group
按照目前的提案,碳边境调节机制将对电力、铁、钢、铝、水泥和化肥等相关产品征收边境税。图片来源:Alamy

最后,如何使用碳关税收入仍将是一个有争议的话题。目前预计所有收入都将被用于欧盟的一般预算,而不是专门用做气候目的。相比之下,欧盟排放交易体系中部分来自配额拍卖的收入被用在了帮助10个中欧和东欧国家实现能源系统现代化上。

若能将碳边境调节机制产生的收入用于国际气候目的那就再好不过。这将向尤其是发展中国家的贸易伙伴发出强烈的合作信号,并有助于缓解地缘政治的张力。一个成功的碳边境调节机制还可以帮助发展中国家的生产者投资于更加清洁的技术,使它们既能在欧盟单一市场上具有竞争力,又能减少其本国的排放。

翻译:BAIHUI