气候

COP26气候大会能否就《巴黎协定》第六条达成一致?

齐聚格拉斯哥的各国谈判代表正就如何通过国际合作减少碳排放进行艰难地谈判。
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德国的一个燃煤发电厂。图片来源 © Bernd Lauter / Greenpeace
德国的一个燃煤发电厂。图片来源 © Bernd Lauter / Greenpeace

参加格拉斯哥《联合国气候变化框架公约》缔约方大会第二十六次会议(COP26)的代表们承受的压力越来越大。他们需要达成一个雄心勃勃的成果,因为我们迫切需要在这十年间快速采取大规模行动,应对气候变化。新冠疫情导致会议推迟了一年,但紧迫的气候局势却并未按下“暂停键”。

2019年马德里气候大会(COP25)遗留下来的一些关键问题依然鲜有进展,这让代表们感到非常沮丧。联合国环境规划署在马德里大会召开前夕发布的《排放差距报告》(Emissions Gap)中表示,将全球升温控制在1.5摄氏度之内的目标正“变得难以实现”。形势如此紧迫,代表们却依然无法就各国如何通过相互合作来减少排放的规则达成一致,也就是《巴黎协定》第六条中所包含的内容,这也是《巴黎协定》“规则手册”中最后需要敲定的部分。规则手册中的其他内容已经在2018年的COP24上达成一致。

第六条的构想是国家之间自愿签署关于发展援助的双边协议。例如,发达国家可以向发展中国家提供财政支持,帮助其实现减排承诺,从而履行自己的减排义务。此类协议将产生减排额度的交易。该系统的总体目标不仅在于减少碳排放,还在于提高政策雄心。相关细节仍有待商定,但该条款包括三项机制:

  • 第六条第二款提供了一个将欧盟、英国及瑞士等不同的碳排放交易体系连接起来的框架,通过核算制度避免双重核算;
  • 第六条第四款的构想是建立一个联合国机构,负责管理公私部门具体项目减排产生的减排信用额度,在促进减排的同时鼓励可持续发展,并带来“全球排放整体减缓”(overall mitigation in global emissions,OMGE),换句话说就是确保减排力度的净增长,而不仅仅是挖东墙补西墙;
  • 第六条第八款提出了一种非市场机制。这部分内容目前尚未确定,但可能涉及发展援助和财政措施方面的合作,例如通过对碳的使用或排放征税等。

正在磋商的问题非常复杂,例如,第六条第二款下发生的双边减排额度交易所产生的收益是否应该预留作他用,(编者注:如将这部分收益用以支付国际减排体系的行政开支或充实受气候变化影响的发展中国家的适应资金),还是说这种资金预留仅限于第六条第四条下所构想的机制?另外,OMGE是否应允许一个地方的排放在其他地方得到抵偿?OMGE是否应同时适用于第六条第四款和第二条款?如此看来,也难怪代表们对第六条莫衷一是。

好规则,坏规则

代表们至今未能达成一致的原因在于,他们知道第六条必须为碳市场设定高标准。正如世界资源研究所(WRI)指出的那样,“如果没有正确的规则,第六条实际上可能会削弱各国的国家自主贡献目标,增加全球排放”。这其中的关键原则在于具体项目中各参与方的减排额度应避免双重核算,本就会发生的减排不应计入,提高减排力度和取得进展应获得正向激励。

糟糕的规则还不如没有规则。
内森·科格斯维尔,世界资源研究所副研究员

世界资源研究所副研究员内森·科格斯维尔(Nathan Cogswell)告诉中外对话:“糟糕的规则还不如没有规则。但如果第六条没有包含相应规则,那还是存在风险。建立一套稳健且一致的规则是《巴黎协定》第六条支持而不是破坏气候雄心和生态效益的先决条件。”

E3G研究员汤姆·埃文斯(Tom Evans)担心,“长远来看,碳市场规则薄弱可能会慢慢侵蚀《巴黎协定》所取得的减排进展,并且进一步导致私营部门低质量的碳补偿和企业的漂绿行为合法化。”

绿色和平总干事詹妮弗·摩根(Jennifer Morgan)反对建立碳补偿市场。她说:“如果第六条不能促进国际合作,而是用来促成全球碳补偿市场的建立,这对实现1.5摄氏度目标来说将是一大打击。”

摩根指出,尽管第六条被广泛认为是COP26议程中最具争议的一项议题,并且完全关于碳市场,但这种观点过于狭隘了。“《巴黎协定》全文中并没有提到碳补偿或碳市场。”她说第六条的初衷是为了给国际合作提供平台或者是合作方式,也就是“各国如何通过一系列措施达成合作,凭借融资、技术转让、知识共享和能力建设来公平地支持气候缓解和适应。”

谈判胶着点

COP26的与会代表们正面临着几个胶着点。埃文斯列出了其中几项:交易的双重核算;确保碳交易的部分收入用于气候适应工作;从之前《京都议定书》下的碳交易规则向《巴黎协定》下的规则可持续过渡;以及确保碳交易能促成全球排放的整体减少。

埃文斯说,要取得进展,“所有国家都必须接受妥协:不仅是巴西和印度这种一直在双重核算等问题上设置障碍的国家,还有美国、加拿大、澳大利亚这些通常反对将更多的碳交易收入用于支持气候适应的国家。”

在摩根看来,这个问题涉及面非常广。她呼吁“转变谈判范式…我们无法接着2019年的气候谈判继续谈下去。因为在那之后,我们遭遇了一场全球疫情,这使受气候变化影响最大的国家的脆弱性变得更加突出和严峻。”

积极的愿景

那么,格拉斯哥大会能取得什么样积极的结果?埃文斯提到了圣何塞原则(San Jose Principles),马德里气候大会上一组国家提出以该原则作为保证碳市场实现环境和社会效益的最低标准。该原则的缔约方实际上承诺避免对排放进行双重核算,并且在减少全球排放的同时保持碳市场的严谨性。科格斯维尔则引述了 “2025年气候变革联盟”(ACT2025)提出的愿景。该愿景对排放的双重核算、将《京都议定书》规则下的排放信用额度纳入新的规则、以及确保环境效益等问题也有类似的担忧。

碳补偿不仅无效,还危险。它们拖延了气候行动。
詹妮弗·摩根,绿色和平总干事

在摩根看来,积极的大会成果不应包括碳补偿:“补偿不能阻止排放物进入大气并导致气候变暖,这就是一种用来将排放从污染者账面上去掉的审计伎俩。此外,补偿项目还导致土地掠夺、生物多样性破坏和侵犯人权。补偿没有用,不仅无效,还危险。它们拖延了气候行动。

围绕《巴黎协定》第六条的谈判也不应决定COP26的成败。埃文斯说:“第六条远非COP26上需要解决的唯一一个重要问题。格拉斯哥大会的主要任务是找到在这十年里加速减排、加快气候行动的方法,从而让1.5摄氏度目标仍有实现的可能。这样说来,就算第六条没有结果,格拉斯哥大会还可以在许多方面取得成功。”

摩根说,不能就第六条达成一致,并不意味着各国政府不会带着更具雄心的国家自主贡献目标和与1.5摄氏度目标一致的减排承诺来到格拉斯哥。换言之,也就是“到2030年全球排放总量减半,各国就此达成协议,承诺立即停止新的化石燃料项目,并提出在2050年之前逐步淘汰化石燃料的计划,同时保护生物多样性和生态系统完整性。”她说。

与此同时,政治压力正在增大。联合国环境规划署再次发布会前报告鼓励各国代表。《排放差距报告2021:热浪来袭》表明,从新的国家自主贡献目标和其他缓解承诺来看,“即使所有新的无条件承诺都能实现,到本世纪末,全球预计升温依然将达到2.7摄氏度”。

气候融资是另一个充满争议的议题。发达国家承诺在2020年之前每年提供1000亿美元,但经合组织去年的一份报告估计,2018年给付的金额仅为790亿美元。今年,发展中国家提高了资金诉求。7月在伦敦举行的全球气候会议上,南非环境部长芭芭拉·克里西(Barbara Creecy)表示每年需要的资金额为7500亿美元

为气候变化项目提供资金显然很重要,但像这样加码可能会适得其反,不利于达成2025年以后的融资安排。摩根警告称:“对于需要气候资金的国家而言,我认为7500亿美元可能是孤注一掷,鉴于他们把这看做一种生存威胁。”摩根认为,接下来要做什么很明确:“发达国家需要兑现每年1000亿美元的承诺。除了适应资金外,还需要提供更多的资金,解决当前全球变暖已经造成的损失和损害。我们需要所有缔约方都参与这个解决方案。”

翻译:YAN