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全国碳市场如何助力碳减排?

随着中国这一世界上最大的碳排放权交易系统的启动,大型电力企业的碳排放权实现了“明码标价”。但专家认为,要有效促进碳减排,它还有机制设计和执行挑战需要克服。
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全国碳市场开市当天在武汉的分会场。图片来源:Xiao Yijiu / Alamy
全国碳市场开市当天在武汉的分会场。图片来源:Xiao Yijiu / Alamy

7月16日,全国碳排放权交易市场(简称“碳市场”)正式启动上线交易。一个明确的全国碳价首次浮出水面,并将适用于碳市场目前所覆盖的电力行业企业。

先是今年2月全国碳市场总体监管框架《碳排放交易管理办法(试行)》正式生效,紧接着5月份又发布了排放权登记、交易和结算管理规则。至此,全国大型碳排放企业之间开展碳排放配额交易的关键构件都已具备。在第一个履约周期内(针对2019年到2020年的碳排放),碳市场覆盖了全国2162个电力企业,涉及二氧化碳年排放量超过40亿吨。

坊间对于新的全国碳市场中的碳价走势有颇多猜测,从不到38元/吨49元/吨不等。开市当天,碳配额以48元/吨开盘,报收于52.8元/吨,日涨幅达到了10%的上限。头两周共交易碳排放配额约600万吨,市值约3亿元。截至8月5日,交易价格维持在53元/吨到59元/吨区间。

这表明,碳价在电力企业等主要市场参与者的预期之内。开市当天的交易因为了配合碳市场在上海环境能源交易所以及北京和武汉的启动活动而经过提前部署。一些观察人士因此谨慎地认为,不能将首日交易价格视作第一个履约期内总体价格水平的信号。如果未来几个月供大于求日益明显,那么价格在年底之前有可能下降。

毫无疑问,启动碳排放权交易是中国朝着发挥碳价的预期作用——降低碳排放这个目标迈出的重要一步。不过,与大多数碳定价系统一样,中国的碳交易市场也将是一个“边做边学”的过程。交易开始之后,碳市场将面对的一些潜在挑战包括:

  • 排放数据可信度
    六月下旬,就在有关部门紧锣密鼓地筹备推出碳排放交易时,某些企业的碳排放数据准确性问题通过地方政府的曝光而引发关注。这凸显出加强市场监管并完善碳排放监测、报告、核查(MRV)方面的规则和处罚的重要性,只有这样才能确保支撑市场运行的数据是真实可信的。
  • 碳排放总量控制
    从根据碳强度分配排放配额转变为设置碳排放总量绝对上限的做法日益被认为是提升碳市场有效性的重要一步。这将有助于推动电力行业以及在接下来几年中将要加入碳市场的其他工业部门开展低碳转型。
  • 流动性
    除了碳市场内的重点排放单位之外,机构投资者等其它主体也期待能参与碳市场。另外,监管机构可以探索提供其他、多样的交易产品,以增进市场流动性。
  • 政策协调
    碳市场与电力市场改革、用能权交易以及可再生能源电力配额交易等其他相关领域政策之间保持协调十分重要。如果要让碳价发挥其预期作用,以具有成本效益的方式降低排放,那么就要保证其他政策不会抵消碳价的正面效应,而是应该与之协调互补。
  • 从地方试点向全国碳市场过渡
    碳市场从地方试点走向全国统一市场的下一步路线图和方法还需要扎实的阶段性里程碑。

从减排的角度来看,重点在于明白现阶段哪些是这个市场能做到的,哪些是这个市场不能做到的。由于碳市场框架下,排放配额的分配是基于电力生产的碳强度,而不是企业的总体碳排放量,所以目前的碳市场所创造的关键激励在于提高发电的效率。已经有人指出,这致使我们错失了用碳市场激励电力系统从煤炭转向可再生能源的机会。

即便如此,在短期内,提高煤电企业效率仍具有大幅降低碳排放的潜力。中央政府早在“十一五”规划期间(2006年—2010年)便有意识地引入煤电“上大关小”政策。虽然这一政策实现了一些效率的提升,但中国现在正在运行的煤电机组中仍有大约60%是低效的亚临界机组,其装机量占煤电总装机量的约44%。

如果目前所有由300兆瓦发电机组生产的电能都改由600兆瓦机组生产,平均就可以降低19%的二氧化碳排放。如果全部换成1000兆瓦机组生产,则平均减排量达到26%。在中国这样一个发电行业每年排放50亿吨二氧化碳的经济体中,这些潜在的减排量不可谓不可观。当然,这些减排虽然纸面上存在技术可能性,但要落实起来仍然存在很多阻碍,包括跨区域的电网连接限制以及针对小机组的发电小时数保障。

另一个阻碍碳市场全面发挥其减排潜力的因素是小型发电机组和大型发电机组获得免费配额的基准不同。在欧盟,电厂免费排放配额分配根据的是覆盖全行业的单一标准。在中国的全国碳市场启动之初,300兆瓦及以下发电机组获得免费排放配额的基准线(以发电过程的碳排放强度计算)比更大的发电机组低10%。虽然这可能在一定程度上削弱碳市场鼓励淘汰低效机组的作用,但这一措施背后有对区域发展不均衡的考虑。小机组在中国境内的分布并不均衡,而是集中在某些地区。在东北的黑龙江以及西南的云南,装机中有一半均来自小型发电机组,这意味着在短时间内下马小机组将对这些省份的电力供应乃至地方经济产生更大的影响。

在黑龙江齐齐哈尔这样的地方,小机组对当地经济的影响更为明显。在齐齐哈尔,三分之二的电力供应来自20世纪80年代上线的200兆瓦的亚临界机组。齐齐哈尔是哈尔滨西北部的一个老工业基地,其电力基础设施升级投入落后于中国其他地区。距离齐齐哈尔最近的特高压输电线路在400公里以外的内蒙古。要降低碳市场给当地经济带来冲击的风险,就要对齐齐哈尔这样的煤电城市提供更多支持。

2021年6月,中欧碳市场对话与合作项目框架下一场面向地方政府和企业代表的培训会。图片来源:中欧碳市场对话与合作项目

好消息是,碳市场目前风头正劲,也获得了政治上的大力支持,因此,有望在“十四五”期间推出一些更有抱负的改革措施,进一步提升该体系的有效性。这一领域的专家一直在积极研究对碳市场的设计进行完善,包括改变现在基于碳强度的配额,转而考虑针对控排企业的排放总量设定上限;将钢铁、铝、水泥、化工等行业纳入碳市场;通过国务院条例增加法规的执行力;以及加强对排放监测和报告的监督管理。另外,围绕“公平转型”(just transition)的讨论也在中国逐渐兴起。政策制定者在权衡探讨不同的融资渠道选项以减轻依赖煤炭的地区在转型过程中受到的不可避免的经济影响。如果接下来的几年中,这些机遇可以变为现实,那么碳价有望如预期那样在中国的碳减排中发挥关键的作用。

翻译:子明