气候

国际气候谈判仍受困于资金问题

曾被寄予厚望的七国集团峰会以及十八个月以来首次举行的联合国正式气候谈判最后无果而终。距离格拉斯哥气候大会不到六个月,全球气候谈判现状如何?
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七国集团领导人在英国康沃尔出席峰会时的合影。图片来源:Alamy
七国集团领导人在英国康沃尔出席峰会时的合影。图片来源:Alamy

最新一轮国际气候谈判无果而终,用一位关注此次谈判的观察人士的话来形容,气候进程已经“命悬一线”。

这位观察人士认为,衡量十一月份召开的联合国气候变化框架公约第26届缔约方大会(COP26)是否成功的标准,是大会达成的协议是否使人类仍有希望将全球变暖幅度控制在1.5摄氏度之内。但无论是近期的七国集团(G7)峰会还是疫情爆发以来首次召开的联合国气候谈判均未能取得重大突破。

在智库E3G专门研究COP26的汤姆·埃文斯(Tom Evans)表示:“COP26需要给人们以信心,相信未来几年中我们能找到通向气候安全的道路。按照现在的进度,我们所剩的时间已经不多,但要做的工作还有很多。”

气候变化是加拿大、法国、德国、意大利、日本、美国以及东道主英国的领导人近期召开的G7峰会上讨论的焦点问题之一。会后发布的会议公报重申了很多现有的承诺,例如在今年11月的COP26之前提交更富雄心的国家自主贡献目标和2050年长期战略。公报重申了到2025年之前将向发展中国家提供1000亿美元气候融资的承诺,尽管只有加拿大、日本和德国宣布将追加资金。

我们所剩的时间已经不多,但要做的工作还有很多。
汤姆·埃文斯, 智库E3G

七国集团还承诺在2021年底之前停止对未配套碳捕捉和封存措施的海外煤电项目提供新的公共资金支持,涵盖官方发展援助、出口信贷、投资以及金融和贸易支持。公报还表示,将“尽快”退出对其他化石能源的支持。

七国集团还启动了一个美国主导的、名为“重建更好世界”(Build Back Better World,B3W)的新全球基础设施倡议,以帮助发展中国家缩小基础设施建设领域所需的高达40万亿美元的资金缺口。气候将是这一倡议的重点,由七国集团国家的开发性金融机构提供“催化投资”(catalytic investment),尽管这一计划究竟将如何实施还缺乏更多细节。

国际环境与发展研究所(International Institute for Environment and Development,IIED)首席经济学家保罗·斯蒂尔(Paul Steele)认为,该倡议侧重应对气候变化和更高的劳工标准是好的。不过他也补充表示:“它不能只是为了和‘一带一路’倡议相竞争而存在,尽管目前看来,其目的似乎正是如此。”

联合国气候谈判的重启

就在召开G7峰会的同时,去年因新冠肺炎疫情影响而全面取消的联合国气候变化框架公约谈判也在线上举行。各方谈判代表试图在2019年马德里气候大会上未能达成一致的问题上取得进展,比如碳市场运作的细节等。这些谈判还旨在为今年举办的COP26做好铺垫。但观察人士指出,谈判在一些难点问题上仍然没有取得太多进展,特别是在碳市场的问题上,各方谈判代表之间的分歧不仅没有缩小,反而扩大了。

无法取得进展最重要的一个原因在于迟迟未能就气候融资问题达成一致。发展中国家将发达国家在气候融资方面的实际行动视为建立互信的前提。发达国家提供1000亿美元气候融资的承诺是在2009年首次提出的,并在2015年的《巴黎协定》中得到重申。

然而,发达国家已经实际提供的气候融资金额目前尚没有官方的统计。经济合作与发展组织(OECD)去年的一份报告估计,2018年发达国家对发展中国家的气候融资金额为790亿美元。这一数据受到了发展中国家的质疑,他们认为贷款不能计入气候融资总额之内。

在这一问题上缺乏正式讨论正引起发展中国家代表越来越强烈的不满。关于融资问题的大多数讨论都在联合国气候谈判的正式议程之外进行,包括两场展望2025年之后的气候融资前景的座谈会——COP26也将对此问题进行讨论。

孟加拉国际气候变化与发展中心(International Centre for Climate Change and Development)的萨利姆·胡克(Saleemul Huq)表示,发达国家应该在今年十月底二十国集团(G20)领导人罗马峰会之前落实资金问题。“如果这1000亿美元不能在COP26之前到位,那么COP26干脆就别开了!”胡克在一条推文中说。

胡克在另一篇博客文章中批评了发达国家至今仍未能就如何决定1000亿美元的出资额分配达成一致,并表示这让他对发达国家的诚意产生了怀疑。他们还需要确定2020年所要弥补的差额的基数,并“在2025年提出更高的出资目标之前逐年全额支付”,他写道。

实际上,发展中国家所需的资金量可能不是千亿级而是万亿级,但能否达到最初的出资承诺“可以检验富裕的主要排放国是否愿意在应对气候危机的问题上与发展中国家进行诚信的谈判”,而这也就意味着如果COP26会前资金不能到位,那么去格拉斯哥也没什么意义,他写道。

很多评论人士都批评英国政府将对外援助预算从国民收入的0.7%削减至0.5%的决定,认为这一点会削弱英国作为COP26主席国的公信力。“除非取消这一决定,否则他们难以对其他发达国家施压,要求他们同样出资,”斯蒂尔表示。

埃文斯对英国政府内部对于COP26的态度是否达成了统一表示怀疑。“他们没有意识到,COP26的成果取决于现在开展的工作,而不是11月的会议。你去看一下英国政府的各部门,我不认为你会觉察到有来自首相的推动,财政部的推动更是无从谈起,”他说。

关于气候战略与实施的各种跨内阁委员会开会的频率也达不到各部门齐心协力的程度,他说。英国内阁办公室的发言人表示,对各委员会开会频率不予置评。

气候适应缺席

被发展中国家视为与减排同样重要的气候适应问题同样令人失望。智库“非洲新能源”(PowerShift Africa)总监默罕默德·阿道(Mohamed Adow)在一场新闻发布会上表示,极端天气事件如今成了“新常态”。但七国集团公报中关于责任共担、尊重人权的“大话”是“绝对的空谈”,因为发达国家根本没有为发展中国家的气候适应措施提供资金。“在适应资金存在缺口的情况下,何谈尊重人权?”他说。

英国不能心存侥幸地认为,只消在COP26会议上挥挥魔棒,一切就会水到渠成
查克斯·奥克雷克,气候变化与发展中心

阿道抱怨说,UNFCCC谈判期间除了提到要收集各方的观点之外,几乎没有提及气候适应措施或者“损失与损害”——即在无法采取适应措施的情况下,对气候变化造成的影响进行补偿。

发展中国家感到,新冠肺炎疫苗的缺乏让它们对发达国家在气候方面的言辞更加不信任。这两个问题似乎越来越彼此映衬。比如,哥伦比亚环境保护组织Transforma的执行总监玛利亚·劳拉·罗哈斯·巴列霍(Maria Laura Rojas Vallejo)在新闻发布会上表示:“尽管拉丁美洲面临来自气候变化的巨大威胁,并且也是受到新冠肺炎疫情打击最严重的地区之一,但七国集团会议上对拉丁美洲只字未提,无论是在气候融资的问题上,还是在疫苗可获得性的问题上。”

虚拟现实

以线上的形式召开气候谈判对于各方来说都十分挣扎。过程中存在各种技术问题,比如网络连接中断和断电导致谈判代表和支持人员掉线。英国政府已经强调,希望COP26会议能现场召开,并表示将为疫苗供应不足的国家代表提供疫苗。

另外,COP26大会主席阿洛克·夏尔玛(Alok Sharma)宣布,七月将召开由部分国家的部长代表参加的会议来讨论碳市场、适应措施、融资以及损失和损害等问题。但在尼日利亚智库气候变化与发展中心(the Center for Climate Change and Development)总监查克斯·奥克雷克(Chuks Okereke)看来,要做的工作还有很多很多。

“显然,英国必须[从七国集团和UNFCCC谈判中]认识到,意图和成果之间可能存在巨大的鸿沟。必须切实采取行动,确保这些漂亮的话语和愿望能转化为切实的成果,让那些正在承受气候变化影响的人们受益。英国不能心存侥幸地认为,只消在COP26会议上挥挥魔棒,一切就会水到渠成,”他说。

译者:子明