特朗普当选或将中国推向气候行动领导地位 - 中外对话
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特朗普当选或将中国推向气候行动领导地位

中美气候合作在奥巴马执政时期走向高峰,但随着特朗普的当选,中国或将担起推动气候行动的重任,沈岱波写道。
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美国即将迎来一个与本届政府截然不同的领导班子,我们将可能目睹同一国政府在气候变化议题上态度的转弯。当前景尚不明晰,让我们一道回顾过去八年奥巴马任期内中美两国在气候变化领域取得了哪些重大合作进展。的确,正是在奥巴马的任期内,中美两国在气候谈判中的关系从竞争者和对立者演变成了关键的合作伙伴。去年12月,两国更是推动各国就突破性的《巴黎协定》达成共识。奥巴马总统和习近平主席在2014年11月和2015年9月进行了两次重要会晤,在不到1年时间内达成了两份中美气候变化联合声明。这两份联合声明为全球两个最大的碳排放国通力合作、推动巴黎大会达成有效的气候协议奠定了基础。

当然,《巴黎协定》是多方努力的成果,其达成离不开法国时任外交部长、巴黎气候变化大会主席法比尤斯和《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)秘书处高超的协商技巧。但若是没有中美这两个大国达成共识,这样的协议根本不可能达成。此外,习近平和奥巴马在会议之初特地承诺将通力合作,并明确表示谈判进行到关键时刻无法抉择时,可以破例直接和国家元首进行咨商(对于办事按规定来的中国,这一举动非常少见)。

但事情并非一直是这样。奥巴马总统上台时,民众热烈期待美国会马上转变自身在气候变化方面的立场,加深与中国的合作,一同在2009年哥本哈根气候大会上促成各国达成突破性协议,然而这让他们等了足足11个月。就在会议召开前几周,中美两国相隔一天先后公布类似的排放控制目标,会议前景一片大好。但受国内政治掣肘,总统支持的瓦克斯曼-马基气候法案未能获得国会批准。而华盛顿方面的谈判代表不知道中国国务院在会前确定的谈判立场令哥本哈根大会上的中国谈判者拥有极少的回旋余地。这一切造成了两国代表团的针锋相对、公开叫板,由此形成的嫌隙直到多年后才得以化解。

外交新篇章

但我们必须给两国以应有的信赖。气候变化对于两国领导人的重要性毋庸置疑,这些年来双方也在努力修复两国之间的关系。幸运的是,两国在实践层面的双边合作有着坚实的基础,涉及领域从气候科学到能源效率,再到克林顿政府第一任期内就开始的可再生能源开发。可能略带讽刺的是,尽管小布什政府拒绝签署《京都议定书》,两国在工作层面的合作并未终止,在碳捕集、利用与封存(CCUS)以及甲烷捕获等领域的合作甚至有了加强。但奥巴马政府带来的是新的活力,和对建立两国从政策到技术的合作关系的真正的兴趣。

奥巴马总统任命的两任国务卿希拉里·克林顿以及约翰·克里都曾致力于推动《巴黎协定》的达成。哥本哈根气候会议期间,希拉里曾提前飞抵主办地,试图抢救两国之间的关系,而克里本身就是美国参议院抗击气候变化行动的领导者,任国务卿期间更是将此作为自己的首要工作。尽管如此,两国早期的行动还是建立更深层次的技术合作关系。1992年两国开始开展技术合作,而从这一年开始,中国的国际地位也发生了根本性的变化。美国时任能源部长、诺贝尔物理奖获得者朱棣文提出两国应更多地关注合作创新,并与同样注重技术发展的中国科技部部长、前奥迪公司高管万钢一拍即合,促成了一项重大的联合行动,建立了中美清洁能源联合研究中心 (CERC)。

成立之初,中心下设建筑能效、清洁能源汽车、以及清洁煤三个联盟。每个联盟都有两国公共及私营财团的参与,合作开发致力于两国共同利益的研究项目。研究中心通过共同开展具体的研发项目,推动清洁能源的创新。项目开展的前五年,中心取得了数十个重要的研究成果,并主持开展示范项目,向市场投放了15个新产品。两国估计,到 2025年,研究的成果将每年减少2.75亿吨二氧化碳的排放。朱棣文卸任后,同样是研究型的欧内斯特·莫尼兹接任能源部部长一职,联合研究中心的发展进入第二阶段,并分别于2014年和2015年增加了能源与水、及中型和重型卡车能效两个新的研究领域。

可再生能源到大气科学等各个方面,这些新的研究领域拓宽了中心的项目种类,也令该中心成为中美两国多种多样的合作的基础框架。鉴于两国在商业与学术领域有着深厚的联系,政府间合作向来都只是两国互动的一部分。近年来,一些主要非政府组织也发挥了重要作用。这些群体虽然仍旧有各自独立的项目,但他们同样可以在联合研究中心的架构内展开合作。

国内变革

这些项目建立的稳健的合作关系为改善两国外交关系奠定了基础。哥本哈根大会确实是一大挑战,但次年各国便再次齐聚坎昆,消除分歧,达成了初步的草案。这个过程中,中美两国更是通力合作,丝毫不受之前积怨的影响。此外,2011年德班气候大会召开,通往巴黎气候大会的道路最终铺平,中美两国也发现,彼此在气候谈判越来越多地处于同一战线中。

两国国内的情况也在发生变化。尤其是中国“十一五”规划(2006-2010)的成果有目共睹,全球普遍认为中国在降低能源强度方面取得了极大进步。由此,所有了解情况的人都明白,哥本哈根气候会议上的一个主要问题——中国能否履行承诺,已经不再是问题。与此同时,2013年,奥巴马进入第二届任期,决心不顾国会的不作为,大力加强对温室气体排放的控制。最终,《清洁电力计划》于2014年7月首度揭开面纱。

美国人常常在许多方面质疑中国履行承诺的能力,但鉴于美国拒绝签署《京都议定书》,制定联邦排放控制计划更是耗时多年,从很多方面看,美国才是一个更大的不确定因素。但奥巴马总统成功说服习近平主席相信自己对《清洁电力计划》的承诺,两国也得以在2014年11月达成了气候联合声明。该联合声明包括《清洁电力计划》、以及车辆排放控制和能效措施。该声明也是中国首次在国际上公开承诺在2030年之前达到碳排放峰值。2015年9月联合声明的目标则更加远大,其中两国不仅承诺出台具体的减排方案(包括中国将于2017年启动全国性碳交易市场的计划),还许诺将各自拨款30亿美元(约200亿元人民币)用于发展绿色金融,并明确提出将合作促成当年12月的巴黎气候大会取得圆满成果。

奥巴马的政治遗产

奥巴马在气候变化领域的政治业绩远未达到他所期望。显然,他本希望能够看到温室气体减排立法获得联邦通过。虽然未能如愿,但他已经通过行政命令和行政立法推行了一些重要的温室气体控制措施,并且确保了新的气候行动国际协议得以达成。全球最大的两个排放国之间的相互信任和理解是成功达成《巴黎协定》的关键所在。过去八年间,两国关系发生了诸多变化。美国方面开始意识到自己可以在双方合作中学到很多,而和中国一样,美国同样需要来自对方的压力来实现自己的承诺。

一个坚决拒绝面对气候变化的美国政府即将登上舞台。的确,唐纳德·特朗普曾经把气候变化称作“中国骗局”。有趣的是,二十年前很多中国人也曾有过同样的怀疑:是西方国家发明了气候变化的说法,作为限制发展中国家经济增长的手段。现在这个观念在中国已经不再流行,但在其他发展中国家还能偶尔听到。现在的中国民众对气候变化的实际风险,特别是低碳减排和防治空气污染之间的联系,已经有了切身的体会。特朗普的“中国骗局”一说因而显得实在荒谬。

的确,中国气候变化事务特别代表解振华和谈判专家邹骥都在近期公开表示过,美国新政府不能对巴黎协定放手不管。即使在特朗普还没获胜的时候,情况已经在改变了:国际气候谈判中更需要被人推着走的已经不再是中国,而是美国。可以说,气候变化不仅不是中国骗局,正相反,来自中国的诚意也许是我们拯救气候的最大希望。