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亚投行年会:环境社会保障政策受关注

新的研究指出, 作为一家年轻的多边银行,亚投行在环境和社会保障方面存在的欠缺可能对社区产生负面影响。
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亚投行行长金立群。图片来源:Li Xin/Alamy
亚投行行长金立群。图片来源:Li Xin/Alamy

10月26日至28日,就在英国格拉斯哥气候大会开始前几天,总部位于北京的亚洲基础设施投资银行(“亚投行”)召开其第六届年会。

在各国正致力于实现经济绿色复苏并避免灾难性的气候变化背景下,类似于亚投行这样的多边金融机构在实践更好的环境、社会和治理标准中扮演至关重要的角色。这也正是亚投行在年会第一天中要讨论的议题。经过三年的实践,该行修订了其《环境和社会框架》,这份新框架也在年会召开的同一月开始生效。

然而,最近的一些调查和研究对亚投行投资所产生的影响以及其是否符合其核心理念打上了问号。民间组织担心,正如该行的其它一些政策,2016年开始实施的《环境社会责任框架》缺乏实质性承诺和明确标准,而新修版本并没有消除人们的担忧。

亚投行的环境社会“足迹”

今年年初,在这家全球最年轻的多边开发银行庆祝其成立五周年时,行长金立群说绿色基础设施将帮助有关国家加速经济转型升级、迈向碳中和,“绿色”在他看来意味着“在促进经济社会发展的同时,不留下环境和社会影响足迹。”

亚投行在2018年批准了印尼龙目岛经济旅游开发项目的贷款。这个岛与旅游胜地巴厘岛隔海相望,是印度尼西亚为促进经济社会发展而计划打造的“10个巴厘岛”项目之一。这个项目在亚投行的环境和社会风险评定中被列为A类,即环境风险最高。而在一些观察人士看来,亚投行对这个项目的管理显示了其过于依赖客户所制定的移民安置计划所带来的问题。

在该项目贷款获得亚投行批准的几个月前,当地就发生了居民因遭到强制搬迁而流离失所的事件。一些非政府组织过去连续三年的调查表明,因为失去生计,当地一些家庭不得不让年幼的孩子辍学。那里的两个村庄,包括一些土著居民迄今仍然住在他们自己临时搭建的住所中。

总部位于德国的海因里希·伯尔基金会(Heinrich Böll Foundation)和丹麦的公正金融国际(Just Finance International)项目联合考察了亚投行《环境社会责任框架》中的漏洞将如何影响其透明度和问责制。“透明度和问责制是亚投行治理的两大支柱,”亚投行行长在该行于2018年通过《信息公开政策》时曾这么说。但是其新实施的《环境社会责任框架》允许一些项目不适用信息披露所要求公开的文件清单和时间限制;条款还允许亚投行在某些情况下将信息披露责任委托给其客户。上述两家机构的研究认为,这些漏洞破坏了多边开发银行应该具有的最大透明度原则。

对于许多多边开发银行来说,项目如果造成了像龙目岛这样的环境和社会问题,就应当触发相应的公共影响评估程序。亚投行的环境和社会尽职调查小组发布了题为“在项目中实施最佳环境和社会责任实践”的公开信,但它没有公布监督和调查报告以实质性回应公众关切的问题。

问责机制是否发挥作用?

另一份由Resource和Urgewald两家机构发表的报告则检视了亚投行问责机制存在的问题。报告发现,自设立以来,其问责机制尚未受理任何投诉,尽管该行在其六年的运营中已经批准了142个项目,投资超过280亿美元。

研究认为,造成相关政策束之高阁的一个主要原因是其超过一半的项目——72个——不在受理范围内。根据亚投行的规定,它与其他多边开发银行联合融资的项目被排除在问责机制之外。该报告的作者凯特·吉尔里(Kate Geary)表示:“亚投行是所有多边开发银行中唯一这样处理联合融资项目的银行。”

去找其他银行申诉并不是故事的结束,而只是个开始。
安周奇,亚投行原副行长、现行长特别顾问

亚投行原副行长、现行长特别顾问安周奇(Joachim von Amsberg)对中外对话表示,多边开发银行有共同的基本原则和相似的政策,对客户来说,只遵循一个政策更简单。“去找(与亚投行联合融资的)其他银行申诉并不是故事的结束,而只是个开始。当问责机制做出决定时,信息将反馈到两家银行,两家都采取适当的行动来解决任何不足之处。”

上述报告提到,在少数案例中,当亚投行与国际金融公司(IFC)联合融资时,即便在对方受理投诉的情况下,亚投行也能够启用其问责机制。报告认为,这表明亚投行有能力确保受其项目影响的人通过它自己的机制来寻求救济。

亚投行的《环境社会责任框架》对其在资本市场的投资也进行了区别安排,这也被认为是一个漏洞。它允许个别资产管理公司应用定义不明的环境、社会和治理(ESG)标准,而不是其《环境社会责任框架》。

对此,安周奇表示,当亚投行在市场上购买债券时,它与债券发行人之间没有合同关系,这就使得这样的投资无法应用该行的《环境社会责任框架》。“这不是说《环境社会责任框架》在此就失职了,而是应用不同的机制……我们的董事对这样的项目必须一项项进行审批,保证其虽然用的是ESG标准,但也符合我们的《环境社会责任框架》要求。”

包容发展国际(Inclusive Development International)中国全球项目主任马子砚(Mark Grimsditch)就此评论说,“鉴于该行披露的其现有资本市场项目信息严重不足,这一问题尤其令人关切。”随着亚投行日益扩大对金融中介机构和资本市场的贷款和投资,“亚投行迫切需要弥补这一差距,披露这些投资组合的信息,并就如何管理这类投资提供更详细的信息,”他说。

在管理中,亚投行自豪于其所说的“精简”理念。与许多其他多边开发银行相比,它的规模确实衬得上”精简“——它只有300多名员工,除北京总部之外,迄今为止只设立了一个分支机构。但如何在“精简”和“绿色”之间寻求平衡却是个挑战。对此,安周奇认为“答案在于仔细筛选合作伙伴”。然而,在审视了它的许多项目和政策后,许多观察人士提出,这样的平衡是否意味着亚投行在尽职调查上缩减了应有的投入?