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印尼《综合法》:吸引投资还是吓跑投资?

印尼旨在吸引投资的一揽子政策引起了环保组织和劳工团体的批评,桑迪·米尔恩(Sandy Milne)报道。
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2020年10月,一名抗议者在反对《综合法》的示威中挥舞印度尼西亚国旗。图片来源: Alamy
2020年10月,一名抗议者在反对《综合法》的示威中挥舞印度尼西亚国旗。图片来源: Alamy

2020年10月走上雅加达、万隆等印尼城市街头抗议的人群可谓形形色色。身穿白色长袍的穆斯林领袖跟着装暴露的网红携手而行,工会成员、土著领导人和环境倡议人士与全国反共联盟(National Anti-Communist Alliance)的会员结伴向前。

“印尼有2.75亿人,他们几乎每个人都有愤怒的理由,”在印尼第二大城市泗水(Surabaya)组织静坐的22岁学生柯提卡∙桑伯林(Kirtika Sembiring)表示。“佐科政府从来没有考虑过农民和渔民。这次就连富裕的农场主和商人也要吃亏。”

她与成千上万像她一样的印尼人正在抗议印尼总统佐科·维多多政府最新出台的《综合性创造就业法案》(the Omnibus Law on Job Creation,简称《综合法》)中的一系列新自由主义改革措施。这部总共1028页的大部头法案涉及79部现存法律的修正、废止或者新增。批评人士认为,法案所带来的大幅变革牺牲了劳工权益和环境保护。

“法案制定过程从一开始就没有征求公众的意见,”总部位于雅加达的非政府组织推动能源亚洲(Traction Energy Asia)执行董事汤米·普拉塔玛(Tommy Pratama)表示。“法案全程闭门制定,不允许环保组织参与讨论。其主要精神是为了服务寡头,特别是煤矿开采这样高污染能源行业的寡头。”

法案的主要精神是为了服务寡头,特别是煤矿开采这样高污染能源行业的寡头。
汤米·普拉塔玛,推动能源亚洲

在可持续性日益成为投资决策中的决定性因素的时代,对这部法案失望的不仅是桑伯林和她的同学们。管理着4.1万亿美元资产的36家投资机构也联合对法案提出批评,认为其“在环境、人权和劳工方面会产生严重的影响,将引起重大的不确定性,并影响到印尼市场的吸引力”。

这部法案的出台一定程度上是佐科为了兑现2019年连任时做出的“直面贫困、填补印尼基础设施缺口”的承诺。他在连任讲话中警告称,为了创造就业,印尼“必须尽可能多地引进投资”。

“任何影响投资的障碍都必须被清除,比如说冗长的流程。我保证,我个人会跟进、会管控、会监督、甚至在必要的时候教训他们!”

南辕北辙的解决方案

印尼亟需发展。印尼一方面要苦苦应对新冠肺炎疫情,另一方面还遭受到了严峻的经济形势打击——国内生产总值下降了2.1%,创下了近三年的最低水平。但印尼智库经济金融发展研究所(Institute for Development of Economics and Finance,INDEF)的比玛∙尤迪斯特拉(Bhima Yudhistira)认为,外国直接投资在此期间并未出现大幅下降。

“无论是否出台《综合法》,投资都会一直增加,”他说。“实际上,《综合法》带来的问题在于投资的质量。”印尼的目标是通过从制造业等劳动密集型行业向白领服务业转型,从而在2045年之前迈入中等收入国家的行列,而法案却与这个目标背道而驰。

即便外部的投资确实能够创造就业,基层的劳工能否真正从中受益也是未知数。以印尼最大雇主之一的打车服务公司Gojek为例,尽管获得了来自脸书、微软、贝宝(Paypal)、阿里巴巴和腾讯的几十亿美元资金支持,该公司仍然没有给其旗下的一百万名司机提供稳定的就业岗位,反而让他们饱尝零工经济的弊端:不稳定的收入、缺少职业技能提升或者发展的机会、雇主-外包关系模糊不清。原本他们可失去的东西的就不多。拜《综合法》所赐,雇员们的以下待遇也再不会受到保障:

• 每周不超过五天的工作日
• 每天工作不超过八小时
• 区域性的最低工资标准
• 临时工服务期满三年转为长期合同

尽管外国投资或许不是解决印尼各种问题的万能药,但很多企业也并不反对外国投资。在鲍尔亚洲集团(Bower Group Asia)高级分析师阿赫麦德·夏里夫(Ahmad Syarif)看来,中资企业预计将从此次以去管制为目标的立法中获益最多。

“以采掘业为例,中资企业在这个行业中投资最多。此前,企业经营受到各种政策风险的影响,如需要遵守本土化零部件规定,矿产资源在印尼面临的一些本国市场义务,以及中央和地方政府所扮演的多重角色等。”

来自中国内地和香港地区的直接投资去年增加了11%,达到84亿美元。虽然佐科显然不太情愿让中国参与和分享国有基础设施投资,但双方在万隆-雅加达高铁(the Bandung-to-Jakarta bullet train)和巴丹托鲁水电站(the Batang Toru hydropower plant)等项目上的合作表明,印尼参与“一带一路”项目的大门仍然敞开。

爪哇岛上4千兆瓦的苏拉亚煤电站。图片来源:Adi Renaldi / 中外对话

绿色和平资深森林项目主任阿塞普·可马鲁丁(Asep Komarudin)对降低环境和社会保障标准的影响表示关切。“采掘和能源行业的中国投资者时常被爆出腐败丑闻,”他指的是廖内1号(Riau-1)燃煤电站项目和瑟罗坎巴望港(the Celukan Bawang port)的诉讼。“人们强烈怀疑这部法案只是为了服务这类投资者,为了让他们可以向工人支付更少的工资、延长工人的工作时间,并且绕开环境监管。”

劳工法的松动——即使不考虑国有企业由此获得的好处——可能会打消西方投资者的投资热情,因为他们中很多企业都要遵守严格的伦理规范。在可马鲁丁看来,另一个备受关切的点在于,2019年佐科采取措施限制根除腐败委员会(the Corruption Eradication Commission,KPK)的权力之后,《综合法》进一步“削弱了遏制腐败的精神”。

实际上,根据《综合法》而新成立的主权财富管理基金印尼投资局(the Indonesia Investment Authority,LPI)将不受反腐机构的监管。这个资产已超200亿美元的部门由印尼最高审计署(the Supreme Audit Agency,BPK)监管。但印尼数据调查中心(Katadata)近期的分析让人们不禁担心这种监管是否充足。

缩减环保监管

不过,促使桑伯林和同学们上街抗议的,并非是投资政策,而是佐科总统先是在2015年泥炭地火灾发生之后主张对棕榈油企业提起诉讼,如今却提出棕榈油企业无需对其特许经营区内发生的事件承担法律责任这种出尔反尔的做法。

作为另一个破坏环境的主凶,大型煤矿企业在印尼的快速毁林过程中扮演了推波助澜的作用。单在2020年,印尼就损失了115459公顷森林,与洛杉矶的面积不相上下。大多数人都认为新法将进一步加速这一趋势。总部位于雅加达的智库Madani更是预测,新法为廖内(Riau)、占碑(Jambi)、南苏门答腊(South Sumatra)、邦加-勿里洞(Bangka Belitung)以及中爪哇(Central Java)等省份的天然林全面被毁铺平了道路。

无论是否出台《综合法》,投资都会一直增加。实际上,《综合法》带来的问题在于投资的质量。
比玛∙尤迪斯特拉,印尼智库经济金融发展研究所

他们做出这一预测主要基于,《综合法》废止了目前要求每个流域或者岛屿必须保留至少30%森林覆盖面积的法规。此外,项目许可证申请程序过去也发挥了减少工业企业环境破坏的作用,而且学术界和公众也可以参与项目许可的审批过程。但是《综合法》却把他们挤出了环境影响评价的流程——有些情况下,甚至完全不要求做环境影响评价。

这些监管要求对大企业来说本来就不痛不痒:南加里曼丹省(South Kalimantan)有超过三分之一的土地被授予了煤矿开采许可。但是对于生活在这些地区的土著居民来说,阻止新的开采许可的发放将成为近乎不可能完成的任务。从一开始就未被纳入审批过程的土著居民群体无法向省政府申诉,只能求助雅加达。

“一直以来对于大型投资的过度崇拜已被证明对土著居民群体贻害无穷,”非政府组织群岛土著人同盟(the Indigenous Peoples Alliance of the Archipelago,AMAN)秘书长卢卡∙桑博林奇(Rukka Sombolinggi)表示。“结果就是,土著居民群体的领地被掠夺,土地使用许可被授予了林业、种植/养殖、矿业等行业的投资企业。”

投资者群体对《综合法》同样报以负面评价:“在投资者越来越希望保护环境,以及国际社会对负责任的商品生产和毁林产品进口的监管要求越来越高的情况下,通过放松限制棕榈油生产特许经营区土地清理活动等削弱监管的方式刺激外国投资是违背常识的行为。”

翻译:子明