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亚投行的环境与社会框架不应为资本市场运作“网开一面”

亚洲基础设施投资银行希望调动私人资本以满足该地区的基础设施需求,但此举却可能将公众与环境置于风险之中。
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亚投行总部。图片来源:Alamy
亚投行总部。图片来源:Alamy

由各成员国政府代表组成的亚洲基础设施投资银行(“亚投行”)董事会将于5月召开会议决定是否批准该行新提出的《环境与社会框架》。这次会议应该密切关注一个明显的漏洞:旨在通过资本市场吸引私人基础设施投资的开发性金融新模式被明确排除在该框架的适用范围之外。

近来亚投行启动了一系列旨在吸引机构投资者为亚洲基础设施提供融资的新业务。尽管亚洲地区确实需要引入更多私人资本以满足巨大的基础设施需求,而且其他开发性金融机构也为此设计了相应的融资工具,但亚投行新的资本市场业务却将这一策略带向了一个令人担忧的方向:该业务由第三方资产管理者负责运作,其投资决策主要涉及通过资本市场公开交易证券(如债券)。此类业务本质上是将基础设施作为一种资产类别进行推广,金融机构因此可以把具有相似特征的基础设施投资打包在一起,从而方便对其进行投资。可这不并是我们所理解的发展。

电站、公路、铁路等基础设施项目可以为工商业运营和民生改善提供必不可少的服务和便利,但这类项目的开发也会给人类和环境带来风险,包括被迫搬迁、破坏森林和生物多样性,以及空气和水源污染。在许多国家,反对危及社区利益的投资项目的声音受到压制。

在经历了一系列备受瞩目的基础设施灾难后,上世纪80年代以来世界银行等开发性金融机构要求政府和企业必须同意一套环境与社会标准,才能获得开发基础设施项目所需的资金。这些标准由社会学家、环境科学家和律师制定,并听取了民间社会专家和基层倡导者的建议。这套标准虽不完美,但若应用得当,也能减轻基础设施项目可能造成的破坏性影响。

亚投行于2016年启用了自己的《环境与社会框架》,董事会正在考虑出台新的版本。尽管该框架在某些方面不如其他多边开发银行那么完善,但也为防止亚投行支持的项目造成损害提供了重要的保障。

既然亚投行的资本市场业务是为了大力发展亚洲的基础设施,那么,为何不采用这套保障措施呢?这些业务又为何不受其独立问责机制的约束呢?这意味着受这些通过资本市场运作获得融资的项目影响的人们将无法通过亚投行的“对项目影响地区人民的补偿机制”(Project-affected People’s Mechanism)寻求救济。此外,亚投行和资产管理方完全不公开具体的投资组合信息,因此受影响社区便无从得知亚投行是如何为该项目提供融资的。

公司若无法证明自身可以达到这些标准,或者在环境与社会表现方面记录不佳,则不应获得亚投行的资本市场投资。

亚投行认为,资本市场运作不能受其常规环境与社会问责机制的约束,并辩称因为”环境与社会表现更适合在企业而非资产层面进行评估”,所以通常的保障措施不适用于这些项目。换句话说,这种投资模式下,资产管理者无法评估单个基础设施项目对当地社区造成的风险。

但亚投行也知道不能忽视基础设施项目带来的重大风险,因此提出了 “环境、社会和治理框架” (ESG Frameworks)这一模糊的概念作为替代方案。该框架本质上是机构投资者为了应对世界银行在20世纪80年代面临的那些带来严重损害的风险而提出的一套解决方案,与世界银行以及其他开发性银行采用的环境与社会问责机制之间存在巨大差异。

ESG框架起初只是一套为了让投资者将烟草、武器等争议性行业的公司排除在投资组合之外的基本工具,如今已经成为一个市值约40.5万亿美元且增长迅猛的产业,并发展为一个复杂的生态系统:有数十家评级机构使用专门的大数据对公司进行评分,然后资产管理者根据评分等级组建ESG基金,对表现出色的公司进行投资。

但即便有了这些发展,如今的ESG框架仍存在严重缺陷。其评分主要依靠公司的自行报告,而非独立、全面的第三方报告——或者来自受影响社区本身的报告——且往往无法掌握当地的实际情况。大公司能够投入专门的资源进行报告,所以即使其与具有严重负面影响的业务有牵扯,往往也能获得高分。不同评级机构对同一家公司的ESG评分通常不一致

但即便解决了这些缺陷,ESG工具也不能用作风险评估和管理系统。它们的主要作用是帮助投资者将资金投向那些在环境、社会和治理等领域得分高的公司,并限制投资那些得分低的公司。这对于私人投资者而言可能是一个不错的目标,但不能代替防止当地基础设施建设造成损害的环境与社会保障措施。

ESG评分不能反映公司在产生影响的特定资产方面表现的细微差别,对公司整体进行评分的方法非常简便,这对资本市场项目来说的确具有吸引力,但如果不深入研究并评估项目层面的风险和表现,亚投行将不可避免地将自己暴露于负面影响之下。作为一家公共的开发性金融机构,亚投行有责任像对待其他类型投资一样,避免其资本市场业务出现此类风险。

采用ESG框架是为了推进亚投行的“精简、廉洁、绿色”战略,是以非官僚的方式有效调动民间资本投资的一次尝试。这种方式也许可以做到精简,却既不廉洁也不绿色。亚投行打开资本市场业务的这一漏洞的同时,也精简掉了用来避免可预见的社会和环境损害的重要保障措施。而此类项目运营的不透明,不公开披露投资组合,不公开亚投行与基金经理之间如何进行互动的相关信息,都进一步加剧了这种情况。

亚投行应采取不同的策略

《环境与社会框架》与其将资本市场业务排除在外,不如做出调整将它们吸纳进来,就像涉及商业银行和私募股权基金等金融中介机构的项目那样。具体而言,就是要求资产管理者建立环境与社会管理系统,从而开展强有力的尽职调查来评估和监测投资组合内的公司是否遵守亚投行的环境与社会管理标准。公司若无法证明自身可以达到这些标准,或者在环境与社会表现方面记录不佳,则无法获得亚投行的资本市场投资。

尽管这会限制投资组合的增长速度并缩小其整体规模,但却是确保亚投行所投公司能够带来积极发展成果、并且不会给社区和环境造成损害的必要措施。

投资组合内公司旗下风险较高的项目应接受监督,并采取相关手段来防止、缓解并解决已发现的问题。如果公司拒绝遵守环境与社会标准,资产管理方不仅应从中撤资,还应公开撤资原因。此类情况下,除非公司能证明已做出改进(包括补救措施),否则应禁止其获得任何类型的亚投行支持。

亚投行还应公开其资金的最终去向,尽管这些项目涉及资本市场上的投资,但亚投行作为一家公共金融机构,应通过全面公布投资组合来履行其透明化承诺。除了公开信息,受项目伤害的社区还必须能够通过“对项目影响地区人民的补偿机制”获得救助。没有这些就不可能对项目进行公开监督和问责。

作为一家新的多边金融机构,亚投行一直在受到审视。外界在猜测其是否会与全球多边机构公认的标准保持一致,亦或降低门槛。亚投行试图通过资本市场运作的方式进行“概念验证”(proof of concept)的同时,也有机会为其他尝试探索类似道路的机构设定更高的标准。亚投行的首个资本市场业务要成为开发性金融新机遇的标志,就必须能够证明此类业务符合透明、负责以及尊重环境与社会标准等基本原则。第一步是将这些业务当前存在的问责漏洞堵上,并将其明确纳入亚投行的问责机制中。否则,此类性质的业务不应该在多边银行的开发性金融模式中占有一席之地。

翻译:YAN