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中欧投资协定的可持续发展条款有待加强

在中欧全面投资协定草案中,环境和劳工条款还有改进的空间,张欣撰文解读。
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制图:<a href="https://www.danielstolle.com/">Daniel Stolle</a> / 中外对话
制图:Daniel Stolle / 中外对话

经过长达七年的艰难谈判,中国和欧盟(EU)于去年12月宣布,“原则上”达成了一项全面投资协定(CAI)。

此前,外界曾期待可持续发展会成为协定的重要关注点。毕竟,该协定达成的背景是全球新冠肺炎疫情肆虐,且此前双方都发表有力声明,支持雄心勃勃的气候行动和“更好地重建”。还有比当下更好的时机对经济自由化的传统做法进行重新思考和设计吗?

在政策关注者和公众的呼吁下,欧盟委员会于今年1月公布了全面投资协定草案文本。许多人想知道这项协定是否会带来双方所承诺的好处。该案文的公布使我们得以初步分析双方在哪些方面纳入了可持续发展的视角,以及他们在哪些方面还可以做得更好。

市场准入:进展几何?

欧盟委员会宣称,全面投资协定将为欧盟投资者提供“前所未有的中国市场准入机会”,理由是“负面清单”制度所许诺的广泛的市场开放。在投资协定谈判中,负面清单意味着“非禁即入”,即市场主体可以进入清单之外的行业领域。

欧盟还强调了在制造业和服务业所获得的市场准入承诺。然而,双方尚未公布详细的时间表和附件,因此很难评估这些承诺在多大程度上超出了中国通过其最近在国内开展的外商投资监管改革所许诺的市场开放。

中国于2019年通过了统一的《外商投资法》(FIL)取代原先的“外资三法”,并于2020年1月生效。新的《外商投资法》采用了与全面投资协定草案类似的负面清单制度。除非外国投资者及其投资属于负面清单内的行业领域,否则《外商投资法》保证其在中国境内设立、运营时享受国民待遇和平等保护(第四条)。该法还搭建了一个灵活的框架,以便检验一些试验性政策,并扩大了进一步开放的范围(第十三条)。如此看来,全面投资协定草案并没有为欧盟投资者带来更多额外的中国市场准入。

另一方面,中国也赞扬全面投资协定草案的规定为“中国企业提供了更加透明和可预见的营商和法律环境”。这可能指的是在监管框架(第三章)中,双方同意及时公开所有与投资相关的法律法规。双方还同意让利益相关者有机会就这些法律法规发表意见,建立联系渠道以回应投资者的询问,并让标准制定和行政程序更加顺畅。

 EU-China virtual summit 2020
2020年9月,中欧线上峰会。图片来源:Yves Herman / Alamy

环境和劳工条款:有待改进

中欧双方共同突出强调的另一部分是第四章(投资和可持续发展)。欧盟声称这一部分“包括欧盟可持续发展方针的所有关键要素”。中方则认为这一部分表明了该协定的“高水平”。但目前的案文还不足以支撑如此高的满意度。

例如,案文认识到应该加强投资行为对环境和应对气候变化的贡献,但它只泛泛地承诺缔约方会促进和鼓励对环境或气候友好型商品和服务的投资。这表明双方未能提高可持续投资的优先级,因为案文中没有提及“欧盟可持续活动分类法”(Taxonomy for Sustainable Activities)或中国的“绿色债券支持项目目录”等工具。这些工具将指明哪些商品和服务在实现环境和气候目标方面最有效。

劳工条款显得更加薄弱,因为草案似乎没有为双方提出新的义务。虽然中国在草案中承诺致力于批准尚未批准的国际劳工组织(ILO)基本公约,但全面投资协定允许双方“自行努力”。

2017年,欧盟委员会发布的可持续性影响评估报告评估了全面投资协定对欧盟和中国可持续发展议题产生的影响。报告提出的几项建议之一便是全面投资协定应包括以下条款:

  • 保留足够的政策空间以保护人权。
  • 解决私营主体潜在的侵犯人权的问题。
  • 鼓励欧盟和中国投资者遵守国际劳工、环境和人权标准。
  • 鼓励各方建立以公司行为为重点的监督机制。

全面投资协定关于可持续性的部分(第四章)确实包含了有关双方在环境和劳工问题上的“规制权”的关键内容。在环境和劳工章节的开头,全面投资协定承认双方有权决定各自的可持续发展政策和优先事项。与早期的双边投资协定相比,这是一个明显的进步,反映了最近的国际趋势。例如,《加拿大-欧盟全面经济贸易协定》(the Canada–EU Comprehensive Economic and Trade Agreement ,CETA)在其投资部分(第八章)就包含类似条款。《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(the Closer Economic Partner Arrangement ,CEPA)中也包括这样的词句。

然而,与后两项协定相比,全面投资协定的“规制权”条款仅局限于环境和劳工问题。而CEPA则申明,双方可以采取监管行动来保护“公共利益”;在CETA框架下,双方有更广泛的权利制定环境、社会、安全、公共卫生和消费者保护法规。

全面投资协定为环境保护设置了一个较低的监管门槛。案文不要求缔约方提供高水平的环境保护,只是“允许”它们根据本国法律和国际条约承诺进行管理,因此没有产生新的义务。此外,“保护水平”条款(第四章,第2节,第2条)的目的更多是为了防止恶性竞争(即政府通过弱化现有环境法规来吸引投资),而非在环境法规方面为双方创造一个公平的竞争环境。

草案中包含一个可持续性影响审查条款,为双方评估实施全面投资协定的可持续性影响提供了机会。对贸易和投资协定进行事前环境评估已是一项国际惯例。而从2012年以来,欧盟对其贸易协定的环境和社会影响进行了多次事后评估,其中已经完成的有六项,还有五项正在进行中。到目前为止,这种评估对协定的执行有何影响还不得而知。

全面投资协定原则上仍有进一步的技术和法律工作要做,这可能意味着协定文本仍有修订空间,距离签署和批准还有很长的路要走。在对外声明中,欧盟使用的是“原则上达成协议”的措辞,表明了进一步谈判的空间。可供参考的是,《加拿大-欧盟全面经济贸易协定》在2013年10月达成“原则协议”,但谈判到2014年8月才结束,2016年10月正式签署。

协定生效后,执行阶段也可能出现新的事态发展。然而,未能纳入更强有力的环境和劳工要素,特别是2017年欧盟委员会的建议,意味着目前的协议使双方错失了最大限度投资于可持续发展的机会,尤其在各国政府将可持续和韧性经济复苏作为重要任务的当口。此外,今年2月,欧盟委员会公布了新的贸易和可持续发展战略。全面投资协定最终文本及其实施将如何与该战略提出的目标保持一致,将非常值得关注。

本文在早前的博客版本基础上进行了扩充。作者对纳塔丽·伯纳斯康尼·奥斯特瓦尔德(Nathalie Bernasconi-Osterwalder)和索菲娅·巴利诺(Sofia Baliño)给予早期版本的宝贵意见表示感谢。

翻译:奇芳