中国在欧投资如何吸取过往环境经验? - 中外对话
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中国在欧投资如何吸取过往环境经验?

欧洲国家的政府机构对中国投资的基础设施项目中出现的环境社会问题也要承担责任,而且他们掌握着解决这些问题的钥匙。
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希腊比雷埃夫斯港。图片来源:Alamy
希腊比雷埃夫斯港。图片来源:Alamy

2018年夏季,专家、记者和环保人士齐聚雅典,讨论中国在东南欧地区基础设施建设活动产生的实际影响。在由伦敦国王学院刘氏中国研究所(Lau China Institute)组织、地中海国际环境法与谈判计划(MEPIELAN)主办的研讨会上,我们很快意识到,许多投资不利影响都是在中国资金与当地政治因素共同作用下发生的“化学反应”。从希腊到波斯尼亚,东道国政府和精英们都非常乐于吸引资金进入那些具有重要政治意义的项目和部门,而不考虑这些投资可能带来的更广泛的后果。同时,有的中国企业也未能遵守投资地区的监管政策。此外我们发现,欧洲机构也扮演了矛盾的角色,常常无法通过奖惩措施来推动企业遵纪守法,有时甚至还为违法行为大开方便之门。我们称这种情况为“失败协同”(a synergy of failures)。

渴望投资的欧洲国家

根据对希腊、北马其顿、阿尔巴尼亚、波斯尼亚和黑塞哥维那(波黑)、以及塞尔维亚一些项目案例的研究,我们最近在期刊《中国事务》上(Current Chinese Affairs)发表了一篇文章,着重强调了欧洲地方政府、企业和社会参与者与中国企业之间初期谈判的重要性。人们在早期的议价和谈判中,并没有看重环境法规的重要性。当东道国政府竞相吸引投资时,他们可能会承担提供环境影响评估的全部责任,或者向中资银行保证项目肯定会获得批准。结果,中国投资者就没有把遵守可持续发展实践和规范当作首要任务,而是以为环境监管已经被“打了保票”。

我和这篇文章的其他作者明确了该地区大型基础设施项目中普遍存在的两个主要问题:环境影响评估(environmental impact assessments ,简称EIA)和公众关系。例如在北马其顿,一个颇具争议的高速公路建设项目充分显示了中资项目对可持续发展规划的忽视。这个项目没有进行战略性环境影响评估,也没有给公众意见征询留下机会。由于规划不周,最终整个项目成本比预期高出近50%。但是,如果没有东道国“撑腰”,这种糟糕的表现也不会有机会出现。确实,我们从希腊、塞尔维亚和阿尔巴尼亚的案例可以看出,在对中国的全球影响力进行地缘政治分析时,东道国政府的作用可能是一个容易被忽略的至关重要的变量。

这些国家被中国金融机构提供的低廉而宽松的贷款所吸引又有什么可令人惊讶的?

中国航运业巨头中远集团自2009年以来一直以特许经营权人的身份活跃于希腊比雷埃夫斯港,并于2015年获得该港港务局的多数股权。2009年,在公众意见征询缺位的情况下,集装箱码头扩建获得推进,而所有投诉都被转交给了当时仍属公有的港务局。港务局内部给出的解释是,中国经理人缺乏管理码头扩建的相关专业知识。然而,当时保守派的新民主党政府执法并不严格,这给中远集团造成了一种“法律规定也是可以进行双边谈判”的错觉。激进左翼联盟党(Syriza)政府上台之后,变化也随之而来,2015年至2019年中远集团的7项总体规划均被否决。尽管激进左翼联盟党的环境执法要严格许多,但港口私有化法已将许多利益相关者(比如当地社区和环保民间组织)排除在公众意见征询范围之外。目前,该港口正按计划扩建,这反映出其对希腊经济的重要性。更重要的是,一旦中国投资者在业务往来中发现环保法规是可以协商的,那么随后采取的严肃执法行为就只能被理解为希望从投资者那里“捞一把”的政治行为。

在塞尔维亚和波斯尼亚,中资煤炭项目都曾在合规方面出现问题,随后为了解决问题,东道国政府也都介入进来。作为塞尔维亚的重点发展项目,科斯托拉茨(Kostolac)燃煤电厂项目一开始就面临监管方面的麻烦。这个电厂距离塞尔维亚与罗马尼亚的边境只有15公里。2016年,有人以这座电厂环境影响评估存在缺陷、未考虑跨境环境影响为由提起诉讼,并获得胜诉。但是,新的环境影响评估报告再次遭到了《跨境环境影响评估公约(埃斯波公约)》执行委员会(Espoo Convention Implementation Committee)的调查,这次是因为没有考虑电厂配套的德尔姆诺(Drmno)露天煤矿扩容的影响。塞尔维亚和波斯尼亚的案例也都因违反国家对外援助规则而受到欧洲能源共同体(Energy Community)的审查,而政府对该项目的坚定支持也再次成为推动项目获得通过的关键。中方只管出资和建设,至于如何清除这些监管障碍,则完全靠东道国的能力(和意愿)。虽然中国资金是这些项目得以启动的关键因素,但资方似乎已经习惯了这样一个法律要求都是可以协商的环境。

一家名叫“洲际油气股份有限公司”(GeoJade)的中国私营企业收购了加拿大班克斯石油有限公司(Bankers Petroleum)之后,接手了该公司在阿尔巴尼亚南部的一个大型油田。该油田2008年开始水力压裂作业。当时,附近村民就曾强烈抗议,但基本上遭到了无视。阿尔巴尼亚国家地震学会甚至宣称,当地每天发生30多次地震都是由反常的自然现象引起的。不过,2015年发生的一场爆炸事故导致投资方和阿尔巴尼亚国家政府的关系变得紧张起来。政府经过调查,称班克斯公司存在逃税行为。洲际油气股份有限公司2016年收购班克斯之后,不仅停止了有关水力压裂的调解过程,甚至加大了争议性作业的频率和强度。附近托尔雷斯(Zharrëz)市愤怒的市民发起了一场又一场愈演愈烈的抗议活动,并在一个全国性的社会正义倡议组织的帮助下,成功说服阿尔巴尼亚政府暂停油田水力压裂作业,并要求班克斯公司支付环境损失赔偿金。

收购前后的差别到底在哪?洲际公司对阿尔巴尼亚政府的政治影响力不够强,不像班克斯公司,因为后者得到了美国大使馆的支持。民间社会对东道国政府的压力固然重要,但是中国资本选择以什么样的方式进入一个国家也同样重要。首先,洲际公司不是中国的国有企业。其次,洲际公司收购了一家已经失去了东道国政府信任的企业。这个案例也说明,在该地区钻监管空子的不只是中资,即便新涌现出的欧盟对华强硬派打算借此将中国从这一地区排挤出去,该地区也仍然需要建立一个严格的法治机制。

欧洲的机构该怎么办?

巴尔干地区民间社会的生存离不开欧盟在财政和体制上给予的支持,但是欧盟却常常被自己相互矛盾的标准和优先事项搞得手忙脚乱。2015年希腊债务救助协议重启了比雷埃夫斯港的私有化进程,并将其折价出售给了中方。这就导致欧盟出资扩建的邮轮码头现在属于一家环境和社会影响表现不尽人意的中国企业的管理范围。欧盟一边鼓励塞尔维亚、黑山等入盟国对本国基础设施进行升级改造,一边却又矛盾地公开谴责两国接受中国的基建投资。另一方面,塞尔维亚则表示欧盟和西方国家提供的资金严重不足,而且拨款流程官僚主义严重。这种情况下,这些国家被中国金融机构提供的低廉而宽松的贷款所吸引又有什么可令人惊讶的?

即使是像能源共同体这样对一些国家违规支持项目表示批评的机构,也无法调动更有力的法规“牙齿”。因此,当东道国政府或被动(例如希腊)或主动地引入中国投资者时,跨境监管框架的作用就会受到限制。所以,必须在中国(和其他国家的)企业进入和融入当地市场的过程中让他们树立起遵纪守法的意识和责任。迄今为止,欧盟的投资者筛选机制并没有对环境或社会问题多加关注,只从保护国家安全的模糊概念角度提出了相关要求。但是,最近一份有关外国补贴的白皮书确实提到了环境问题,朝着正确的方向迈出了一步(尽管白皮书的出台本身是为了将中国投标人排除在招标程序之外)。为了确保该地区公民获得最大收益,欧洲尤其是各国主管部门应帮助中资习惯于欧洲的法律法规环境,在享受投资增加带来的收益的同时,确保项目的透明度和高环境标准会成为中国在欧洲投资的新常态。

翻译:Estelle