解决拉美债务危机,不能只靠中国 - 中外对话
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解决拉美债务危机,不能只靠中国

中方的债务减免能够帮助困境之中的国家应对新冠疫情,但是如果没有其他国家和私人债权人的帮助,不能产生预期效果。
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图片来源:Alamy
图片来源:Alamy

拉丁美洲目前正面临着三个危机:首先,拉美如今是新冠疫情的震中;其次,今年全球最差经济表现或将出现在拉美;除此之外,上述危机的综合影响可能还会加剧持续存在的环境破坏(尤其是在亚马逊地区)和气候冲击。中国并非上述危机的主要因素,但也可以为提供解决方案贡献一份力量。

2020年的三重危机和债务减免的迫切需求

美国一感冒,拉丁美洲就会跟着打喷嚏。那么当全球都在疫情中苦苦挣扎时,会发生什么呢?

拉丁美洲和加勒比地区受新冠疫情的影响最大。截止本文撰稿时,(以上一周感染人数占人口比例计算)全球疫情最严重的10个国家中有6个来自拉美和加勒比地区,分别是秘鲁、玻利维亚、巴西、哥伦比亚、智利和墨西哥。在疫情影响最严重的20个国家中,除上述6国外,还有4个该地区国家,分别是危地马拉、阿根廷、厄瓜多尔和多米尼加共和国。

由此造成的经济损失难以忽视。国际货币基金组织(IMF)预计,今年拉美地区的经济表现将是全球最差的,预期增长率为-9%,其中墨西哥为-10%。虽然拉美和加勒比地区政府正在努力帮助国民经济渡过这艰难的一年,但是即使不再举借新的债务,他们仍将面临急速增加的债务偿还难题。

原因很简单:大多数拉美和加勒比地区国家不能以本币借款,因此他们的债务水平取决于美元的价值。当投资者感到不稳定因素并“采取避险措施”,抛售持有的该地区货币时,美元就会升值。同理,作为拉美和加勒比地区经济的一部分,以美元计价的现有债务成本也会急速增加。

如果中国采取双边行动,则可能会要求借款国利用救济资金来应对新冠疫情,并着手具有社会包容性和低碳的经济复苏。

上述两个危机加剧了现有的环境问题,特别是亚马逊地区的火灾。今年,这片全球最大的热带雨林遭遇的火情数量预计或将创下历史最高记录。2020年6月,巴西亚马逊地区的起火点数量创下了2007年以来的最高记录。此外,位于亚马逊盆地西部和南部的秘鲁和玻利维亚的干旱天气也为两国火势“蔓延”奠定了基础。

今年,拉美和加勒比地区国家政府还要应对经济危机,需要通过削减财政支出来延缓债务危机,这不禁令人担心本就无法赶上环境破坏速度的执行预算恐怕也要继续缩减。更糟糕的是,亚马逊火灾产生的烟雾可能加剧疫情严重地区的人员伤亡。因此,减轻债务负担不仅是经济危机管理的核心,还是同时解决健康和环境问题的关键。

从长远来看,疫情和随之而来的经济危机破坏了该地区缓解和适应气候变化的计划。债务减免——无论是多边、双边、还是债券持有人提供的减免——都是保障该地区应对气候变化措施的关键因素。例如,绿色能源项目安装成本通常更高,但是长期成本更低。所以,短期经济危机会导致这类投资更难以证明其合理性,即便从长期来看这些投资其实是必要的。

最重要的是,拉美和加勒比地区需要财政(或预算)空间来有效控制疫情并进行全面经济复苏。不幸的是,由于这些国家拥有大量以美元计价的债务,所以财政空间非常有限。尽管多边、双边和债权持有方都提出了减免债务倡议,但进展仍然非常缓慢,并没有给拉美和加勒比地区提供很多喘息的机会。

中国可以发挥重要带头作用,为该地区提供迫切需要的帮助。

多边流动性和债务减免

在多边领域,国际货币基金组织新发特别提款权(Special Drawing Rights ,简称SDR)(特别提款权是国际货币基金组织的账户单位,可用于向其他央行和国际机构进行支付)或将有所帮助。来自私人和双边债权人的大量债务减免也是如此。然而,美国和私人债权人却阻止了特别提款权、以及面向中低收入国家(包括大多数拉美国家在内)和私营领域的大规模债务减免。

二十国集团签署“暂停偿债倡议”(Debt Service Suspension Initiative,后文简称DSSI),是朝着正确的方向迈出的一小步。根据这一倡议,全球约73个最贫困国家将在今年剩余时间内获得暂时停止偿还国家官方债务的机会。不过,大多数拉美和加勒比地区国家都属于中等收入国家,没有资格参与这个计划。

双边债务减免

有些观点倾向于把矛头指向中国,认为是因为中国实行的“债务陷阱外交”让这些国家陷入了债务困境。中国的确是问题的一部分,但是只把矛头指向中国其实并没有抓住重点。有些国家对华债务比较突出,但是如果私人债权人没有参与债务减免,那么中国采取的任何行动,最终受益的会是他们,而不是拉丁美洲人民及其社会经济。

目前,只有6个拉美和加勒比地区国家有资格参加二十国集团的DSSI。 其中,只有圭亚那、圣文森特和格林纳丁斯这两个国家的大多数双边债务来自中国。


符合DSSI的拉美和加勒比地区国家及其对华债务情况

国家对华债务
总量占比
对华债务
双边债务占比
格林纳达5%26%
圭亚那27%76%
海地10%12%
洪都拉斯8%42%
尼加拉瓜1%9%
圣文森特和格林纳丁斯8%58%
数据来源:World Bank


双边债务减免(来自中国或其他债权人)将会提供巨大帮助,但是这也是有代价的。主权信用评级机构会下调参与债务减免国家的信用等级,这会加剧这些国家的经济窘境。这也难怪在上述6个国家中只有圭亚那参加了这个计划。

但是,即使参加DSSI,圭亚那也不一定能从中国获得债务减免。据《金融时报》报道,中国国家开发银行并未被认定为官方双边债权人。因此,国开行将不会参与DSSI。截止本文撰写之时,尚无公开信息显示中国进出口银行(圭亚那最重要的中国债权人)是否会参与DSSI。作为国家开发和政策性银行,上述两个机构理应像德国复兴信贷银行(KfW)、日本国际协力机构(JICA)和日本国际协力银行(JBIC)等类似机构一样参与这一行动。

圭亚那、厄瓜多尔、牙买加和委内瑞拉对中国的信贷风险敞口很大。中国是这些国家最大的外债来源国,也是其最大的双边官方债权国。

私人领域是二十国集团在该地区面临的最大的待解决问题。下表显示,官方双边债务仅占未偿债务总额的6%(中国是该类别中最大的双边债务国)。也就是说,大部分债务是由私人债权人和商业银行持有的。而拉美和西方的外国投资者发行的企业债券,以及2008年9月金融危机全面爆发后美国实行低利率及量化宽松政策,才是造成这一状况的原因。

由于债权人一再拒绝阿根廷和厄瓜多尔的债务重组提议,拉丁美洲已经感受到了二十国集团微弱的影响力。因此中国和其他债权人可以理所应当地指出,如果只有中国向借款国提供债务减免,那么后者会利用这笔资金来偿还西方私人债权方,如此是不公平的。这些减免的债务资金应当用于管理健康危机并实现可持续的经济复苏。

中国如何提供帮助

值得称赞是,中国曾在今年4月向国际货币基金组织和二十国集团提议,要求扩充国际货币基金组织特别提款权范围,并在上个月向国际货币基金组织重申了这一提议。这一举动将使许多拉丁美洲国家,而不仅仅是那些最贫穷的国家,获得及时的援助。不过,美国和印度却从中加以阻挠。

拉丁美洲需要双边债权人给予的特别提款权和债务减免支持,特别是私营部门的债务减免。没有这些措施,任何国际机构都没有参与的动力。这将需要多边主义的帮助。但是眼下剩余的时间不多了,而且中国对二十国集团和国际货币基金组织的影响还是太小。

如果中国采取双边行动,则可能会要求借款国利用救济资金来应对新冠疫情,并着手具有社会包容性和低碳的经济复苏。中国的领导作用可以为其他国家树立榜样。

英文原文首发于中外对话项目网站中拉对话

翻译:Estelle