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美国“环境立法十年”有哪些经验值得中国借鉴?

从环境污染严重到建立环境法和公益诉讼机制,美国70年代走过的路,竟和今天中国的足迹有些许重合。

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1966年的纽约致命雾霾对美国环境污染立法进程产生了深远的影响。图片来源:Seeker

1953年,时任通用汽车集团总裁查尔斯·威尔逊曾对美国国会发表了一番日后引起渲染大波的言论,他说:“对国家有利的事情对通用汽车才有利,反之亦然。”可以说,作为当时全球最大的汽车制造厂商负责人,威尔逊的这番话牢牢抓住了二战后美国国家思想的核心——经济发展才是国家的最高目标。

上世纪40到60年代,美国工业制造业和民众消费快速增长,随之而来的则是空气、水质和土壤污染的明显恶化,美国经济繁荣发展的同时却也付出了
沉重的环境代价。和今天的北京相似,加州南部就曾因为油品质量和公路交通的病态发达而导致的雾霾困扰。缺乏有效的环境执行法是造成这一现象的一个原因,因为在当时,已有的为数不多的环境法要么是无法提供实质性保护,要么是无法得到有效执行。

直到上世纪70年代,美国才真正开始为提高环境质量而积极立法。这其中包括联邦层面的《国家环境政策法(1970)》、《清洁空气法(1970)、《清洁水法(1972)、和《综合环境反应、赔偿和责任法(1980)》(又称《超级基金法案》)。上述这些法案的颁布开启了美国历史上著名的“环境立法十年”,而1970年首个“地球日”的设立则颇具象征意义。

同样是在上世纪70年代,“环境公益”诉讼开始逐渐增多,并成为一个强化环境执法的有力工具。通过它,原告更多的是寻求公共资源的保护,而不是个人损失的赔偿。许多新环境法案中都设有“公民诉讼”条款,允许非政府组织、企业和个人参与部分环境执法。1972年,美国最高法院一项关键决定放宽了对诉讼案由的限制,允许对损害公共资源(如大气、水质和森林)等行为提起诉讼。

到上世纪70年代末,非政府组织向污染方提出的公民诉讼,根据《联邦行政程序法》(简称APA)对政府机构行动(例如在没有进行充分的环境评测就批准在联邦土地上进行煤炭开采和伐木活动)提出的挑战,以及一个强有力的环境保护署(简称EPA)的发展,都在新的环境法律背景下,交织在了一起。

此后的几十年,美国法院受理了数以万计的环境诉讼案件,在落实环境法方面发挥了重要作用。

司法领域的这些进步不仅开启了美国环境公益法律(简称EPIL)时代,同时还极大地改善了美国的环境与公众的健康水平。美国环境保护署也发展成一个拥有1万5千多名全职员工的庞大部门,其中工程师、科学家和环境保护专家更是超过半数。环境公益法律还发挥了实打实的惩戒作用,比如英国石油公司就曾因2010年“深水地平线”号钻井溢油环境污染事故而被罚款620亿美元。

中国的“环境立法十年”

过去40年,美国的环境质量得到了大幅提高。法院在落实环境法律方面发挥了重要作用。在此期间,企业的守法情况也不断改善,各州和联邦机构的执法能力也得到了提高。美国的经历似乎可以为中国这样快速发展的国家提供一些经验。

美国环境公益法律的发展与中国近年来的环境法发展有不少相似之处。尽管中国进行环境立法已经30余年,但是执法仍然面临不小的挑战。

跟美国的情况一样,地方政府担负着发展经济的重任,因此常常对污染企业“睁一只眼闭一只眼”。与此同时,中央政府环保部也缺乏在全国范围内解决环境污染问题的充足资源。

跟美国的情况一样,地方政府担负着发展经济的重任,因此常常对污染企业“睁一只眼闭一只眼”。

直到近些年,中国法院在根据现有诉讼法和1979年颁布的《环境法》审理公益诉讼案件时还犹豫不决。此外,非政府组织作为诉讼主体的资格问题和地方法院跨区审理污染案件所面临的司法管辖权限制也都阻碍了整体的审判效率。

不过,近来的一些结构性的变化为法院受理来自非政府组织和检察院的公益诉讼打开了方便之门,这与上世纪70年代美国的经历很相似。《民事诉讼法(修正案)》、《环境保护法(2014)》与《最高人民法院司法解释(2015)》为非政府组织提起公益诉讼
扫清了道路

根据新法规定,原告可以向更高一级法院提起诉讼,规避了地方保护主义的不利影响。法院拥有包括警告、恢复原貌和赔偿自然资源损害等多重手段。  此外,原告胜诉后,其所支付的诉讼费用和律师费也将得到返还,而这也是美国公民诉讼法取得成功的一个重要的因素。2014年,中国最高法院设立了专门的环境法庭;此后,各省和各地方相继设立了数百个环境法庭。

这些变化导致中国的
环境诉讼在近年来持续增多。2015年1月到2016年6月,各级法院累计受理环境公益案件116起。这一年半中所受理的案件数量甚至超过了过去十年的总和。

授予检察院对政府机构提起环境案件公诉的试点也得以开展。法院做出了大量针对污染方的实质性判决。在腾格里沙漠污染事件中,司法维权的渠道得到了进一步拓宽。最高人民法院推翻了下级法院的判决,强化了非政府组织在此类案件中的司法主体地位。

未来之路何去何从?

现在预测中国环境公益法律系统的成败还为时尚早,但是可以肯定的是,有些结构性障碍依旧存在。虽然目前具备诉讼资格的非政府组织有700多家,
但是真正有财力、有意愿与污染方对簿公堂的机构可能只有10来家

诉讼案件数量增多的确值得肯定,但是非政府组织诉讼能力的不足却可能会阻碍环境公益法律系统的广泛落实。

非政府组织诉讼能力的不足可能会阻碍环境公益法律系统的广泛落实

在美国,非政府组织的快速成长对美国环境法律的发展至关重要。因此,有关方面必须积极采取措施,提高和拓展中国非政府组织,尤其是地方非政府组织的环境公益诉讼能力。“环保组织”所做的不仅仅是提起公益诉讼,他们还能提高公众环保意识,吸引更多民众参与环境教育和环保活动。

美国的经验还证明,解决污染问题必须增强行政机构的执法能力和技术能力。这就需要国家和地方政府在财政上的大力支持。中国环保部和地方环保局需要强化自身技术与司法能力,以便应对中国严重的污染问题。

中国污染问题的本质和程度都已超过美国。比如,美国的土壤污染更加地方化。
拉夫河有毒倾倒物污染影响范围仅有几百英亩,整个清理工作耗时21年,耗资4亿美元。该案件最终推动了美国《超级基金法案》的诞生。而在中国,可能有20%的耕地受到了污染

中国近来环境公益法律体系的进展证明,中国目前与上世纪70年代的美国相似,正处于一个关口。目前,中国正在建立一个与其法律和政治体系相适应的环境公益法律体系,在这一过程中借鉴美国最后的经验还是很有必要的。

环境公益法律体系的完善和落实需要非政府组织、政府和全体公民多年的共同努力。环保承诺必须成为国家法律和文化的一部分。特朗普政府在环保法规和环境保护预算问题上的倒行逆施说明,即便是完善的环境公益法律体系也可能会遭到打击。

除此之外,无论是美国还是中国,环境问题都不可能在一夜之间就消失。但是,中国目前的政治气候令扎实的环保立法成为可能。

 

 

翻译:Estelle

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