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国际气候治理需要新的贸易机制

持续一年的光伏贸易大战,对中国光伏行业、欧盟光伏产业链都具有严重的破坏力,更给即将到来的多哈气候谈判带来新的阴霾,事实已经一再证明:狭隘的国家利益,与全球应对气候变化的合作精神和现实需要背道而驰。

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 图片来源:Zhiyong Fu / 绿色和平

为了避免气候变化带给人类灾难性的后果,清洁技术和绿色能源需要在全球范围内大规模开发和利用——在这一根本和长远利益上,发达国家与发展中国家是一致的。

双输的战争

过去十年中,光伏行业在世界范围快速增长。整个欧盟在2010年更是出现了光伏新增装机容量超过风电的历史性突破。正是由于中国物美价廉的太阳能电池出口,促进了欧洲光伏市场的快速增长,使欧洲光伏发电成本迅速下降。目前,德国光伏发电成本达已低于其零售电价,使得德国已基本实现用户侧平价上网。

欧盟对中国实施反倾销调查申请,根本上是违背欧盟的综合利益的。欧洲以德国为代表的国家,其光伏电价已进入平价消费时代,未来若缺少了来自中国的低价光伏产品供应,其终端市场的光伏系统安装价格势必将大幅升高,受影响的是购电的消费者,也会延缓欧洲各国可再生能源消费比例目标的达成。尽管此举会给欧盟境内的光伏中游产业链企业增加1万人左右的就业,但对上、下游产业链,包括对中国出口的硅料、辅料、设备,及系统成本升高对终端电站开发环节等可能产生连带影响,进而导致约30万人失业。

国际贸易中反倾销的斗争由来已久。相关调查的启动并不总是为了反对不公平的贸易,而常常是为了防止竞争。欧盟在1998至2001年间启动的反倾销调查中,有68.2%判决的经济性基础(即“正常价值”和“实质性损害/阻碍”)是值得质疑的。有一些反倾销案实际上只是一种报复性手段#。在光伏行业,这一点可以从贸易摩擦发生的时机与欧盟电池行业的发展行情的密切联系看出端倪。如图所示#,2007和2008年,欧洲电池出货量与中国差不多,但2009年市场增长放缓,加上我国产量快速增大,欧盟的贸易保护主义开始抬头,有提出立案倾向,到2010年由于市场行情好,企业经营状况都不错,但到2011年产业情况发生变化,欧洲再度出现了反倾销的立案倾向。



在市场规模不变的前提下,贸易战是出口国和进口国之间的零和博弈,但是消费者在这场游戏中永远是受害者。


贸易机制与气候治理屡屡冲突

借助WTO机制对各国可再生能源支持政策提出质疑,是常见的气候治理和贸易机制之间的冲突,例如:2010和2011年,日本和欧盟起诉加拿大安大略省绿色能源法令的相关规定、日本起诉加拿大安大略省可再生能源上网电价的政策,以及美国起诉中国风电装备基金等。而近期中欧光伏贸易摩擦,则是贸易与气候治理的深入并广泛关联的又一个缩影。从贸易摩擦的角度看,本案件并无特殊,但放在气候变化的全球背景下,贸易战所损害的不仅仅是消费者利益,还有全球气候保护的共同利益。虽然贸易自由与气候保护的目标有时会出现一定冲突,例如边境碳税可能产生绿色壁垒,但是在可再生能源这一点上,贸易自由的利益与气候保护的目标是高度一致的。为了实现全球气候治理、完善国际贸易制度的目标,推进可持续发展,气候变化和贸易之间的联系所导致的一系列问题必须通过综合性的方式从制度上进行理性回应和解决。

在气候谈判的范畴内,中国和欧盟对气候保护的态度以及彼此互信的关系是至关重要的。随着新科学证据的不断出现,人类活动排放温室气体与全球平均温度上升之间联系的不确定性越来越小,但气候谈判并跟不上科学的脚步,甚至被甩在了后面。

自从哥本哈根闹剧后,国际气候谈判进入了一个低潮期,脚步放慢,不确定性增加。新的政治与经济的变化,包括关键国家和地区领导层的换届、全球经济和金融的衰退,都让气候谈判的进展变得更加艰难与迷茫。去年德班举行的《联合国气候变化框架公约》第17次缔约方会议,达成了建立适用于所有缔约方的一个新的后2020国际气候制度的共识,这为各国在应对气候变化上有所作为提供了一个新的机遇。基于国际影响力以及国内经济和排放规模的考量,欧、美和基础四国的三角关系因而是决定未来国际气候制度形态、范围和有效性的关键。由于美国国内政治对于气候议题的态度几年内很难有大的改观,建立国际制度的领导责任自然落到了欧盟和基础四国的头上。而鉴于其强大的经济总量以及政治制衡的调解角色,中国在基础四国中扮演的作用是至关重要的,这就使中欧之间的关系在气候谈判的国际舞台上显得尤为重要。

中国和欧盟已多次声称自己会在建立良好的气候制度进程中发挥建设性的作用,也都各自在境内展开了强有力的减缓气候变化的行动,可再生能源行业就是一个很好的例子,中欧各自在全球可再生能源行业的发展上发挥着领导性的作用。同时在谈判中有进一步靠拢的必要性和可能性。然而,现实却与期望相去甚远。此次中欧间光伏摩擦就是相悖一例,贸易保护主义使得双方争端加大,导致彼此减少互信和好感。

推动有效的全球气候治理和贸易治理模式,需要中欧双方展开积极对话,从政府、企业和民间参与多个层面上增强沟通和合作,协商并妥善解决分歧,把握应对全球气候变化这一紧迫和长远的共同利益。

刚结束的第十五次中欧领导人会晤发表的联合新闻公报上,对进一步深化中欧全面战略伙伴关系,以及在贸易、气候变化、能源和创新等多个领域的合作都给出了明确的信号。双方一致认为:开放的贸易与投资环境、反对各种形式的贸易保护主义,对实现可持续的经济复苏十分必要;强调要开展国际合作应对气候变化问题,同意在中欧气候变化伙伴关系框架下,就应对气候变化和推进低碳发展进一步深化政策对话和务实合作。但是,会晤并未就贸易与气候和能源的交叉问题给予足够重视。笔者建议:在中欧能源高层对话或经贸高层对话的框架下,亟需成立关于可再生能源和贸易的联合工作组,讨论建立WTO争端相关的协商解决机制,并对相关问题达成协议。过程中应保证双方的利益相关者充分参与讨论,探讨“共赢”之道。

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