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治理香港空气污染的新思路

最新统计数据显示,中国最富有的城市香港空气污染不容乐观,这表明香港特区政府的努力未能解决对公共健康的最大威胁。麦克•吉尔伯恩指出,有一条更好的道路可以引领我们向前。

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香港特区政府改善空气质量的持续努力在农历兔年的最后几天发生了重要的转折。1月2日香港环境保护署(EDP)宣布,2011年路边空气污染指标超过现行控制目标20%,创下历史记录,远远高于2005年时的2%。

就在同一天,香港非政府组织健康空气行动发布了对2011年香港空气质量的评估报告。其中一张摘自《2011年中国统计年鉴》的图表显示,香港的二氧化氮水平(路边空气污染的重要指标)在32个中国主要城市中排在倒数第二位,仅仅好于乌鲁木齐。对于中国经济发展水平最高、环保设施最好的香港来说,这样的记录无异于当头一棒。

雪上加霜的是,同一周,就在香港特区政府迟迟未公布《空气质素指标》之时,中国环境保护部率先发布了其空气质量标准。这令特区政府的官员十分尴尬。香港本有机会成为中国首个引入更严格空气质量标准的地区,但早在2009年就曾就《空气质素指标》草案向市民征集意见的特区政府耽搁了整整两年,坐失良机。

明显感到舆论压力的香港环境局局长邱腾华1月17日宣布,新的空气质素指标已经行政会议批准,待必要立法修订之后,2014年便会正式成为法律。

新空气质素指标的内容与2009年的征集意见稿完全相同,而且根据香港的法律,根本不需要订立新法。香港《空气污染管制条例》第7章第3条明确规定,环境局局长只需得到环境咨询委员会的同意,便可实行空气质素指标。这比通过正规的立法流程快很多。难怪越来越多的香港民众开始质疑空气质素指标的推行为何一再推迟。

在香港立法会2011年5月的一次会议上,沮丧的立法者们提出政府之所以一再拖延新指标的发布,是因为担心规划中的基础设施工程无法满足新标的要求。香港特首曾荫权之后的回应似乎也确认了这种观点:“我们必须谨慎地评估新空气质素指标对香港经济和社会的影响。只有这样,我们才能确保我们的空气质素指标是长期的、牢固的、适应工程项目和经济发展需求的。”

无论这听起来多么令人愤懑,但曾特首的考虑不无道理。根据《环境影响评估条例》的要求,施工工程必须符合新空气质素指标的标准,而香港严重的空气污染给未来工程的合规性打上一个大大的问号。

2011年9月,香港机场管理局在一份报告中称,正在筹备中的香港第三跑道可能因为起落飞机排放过多二氧化氮而无法获得《环境影响评估条例》所要求的批准,施工也就无法合法进行。

类似的情况也曾发生在珠港澳大桥的施工中。因为公众担心车辆尾气污染会损害健康,针对大桥的
司法审查已经致使施工中断两年之久。这些先例都表明,空气污染不仅损害香港公众的健康和幸福,更威胁香港经济的健康发展。

特区政府究竟是如何走到今天这步田地的?环境保护署公布香港最差路边污染记录之后的一周,公共政策智库思汇政策研究所发布了对特区政府近期表现的评估报告:《空气质量:曾荫权任期(2005-2012)成绩单》。

这份报告中援引达理指数(一个旨在研究香港空气污染成本的项目)的数据表明,路边污染的水平过去几年中呈持续增长的势头。曾荫权任特首期间,约有7240起早亡、528388个本可避免的住院日以及4926万次不必要的就医与香港的空气污染有关。

五天后发布的修正后的指数就空气污染对公众健康的影响作出了更为惊人的评估;其中,过早死亡的起数调整至平均每年3200起,是此前每年1000起的三倍还多。发布会上,达理指数命名者贺达理教授在发言中指出,更糟的情况可能还在后面:“虽然这些新数据较以前相比已经有了显著的提高,但其真正可怕之处在于它们仍然是保守估计,只能反映香港空气污染对公众健康的短期影响。”

 “其他领域的研究成果有力地表明,如果将衡量长期追踪影响的群组研究所得数据也考虑在内,空气污染的影响将更大。”

不过这些数字并不意味着特区政府一直尸位素餐,也不能证明特区政府提出的管制措施没有起到丝毫作用。通过要求全港所有火电厂在2011年初强制安装烟气脱硫装置,特区政府成功地降低了二氧化硫的排放量。

问题在于,香港特区政府缺乏紧迫感,无法集中力量解决那些对公众健康威胁最大的污染源。比如为了解决车辆污染问题,特区政府出台措施要求新注册车辆必须符合最高的环保标准,却没有强制规定老旧和污染严重车辆禁止上路行驶。另一项鼓励更换老旧公交车和卡车的计划则没有考虑到运输市场正在萎缩的事实。相比之下,“旧车换现金”政策能从那些希望退出运输业的车主手里回收旧车,或许更为有效。

思汇的报告不但回顾了2005至2012年间计划和实施的所有重要管制措施,还提出了四种导致政策实施不利、断层的问题,甚至包括让人值得期望的环境保护署监管策略也不例外。其中一些在曾荫权上任之前就早已存在,另一些则近几年才产生,或者刚刚得到解决。

第一种断层是政策上的。治理空气污染需要一个整体政策框架,它应该包括有时限的目标以及一个可以明确传达的目标,能使官员、立法者和社区群众统一思想。但香港特区政府从未制定过这样一个框架。结果就是缺少针对其他污染物的支持性措施,也没有合适的跟进策略,致使任何政策的成效都无法长久。迟迟不愿推行能减轻污染的空气质素指标就是问题的最大疏漏。

第二种是科学上的。目前香港缺少一个具备恰当资质的政府机构专门负责衡量或防范空气污染对公共健康的影响。虽然控制污染是环境保护署的职责所在,但在评估健康影响或者制定最佳的策略降低污染对公众健康的损害方面,该署完全不具备专业条件。而本应负责这项工作的卫生署1989年以后就失去了全部与此有关的职责。

对公共健康造成最大危害的不是那些污染物排放量最多的企业和机构,而是那些通风不畅、污染物集中、很多市民受到直接影响的场所——比如高楼大厦之间形成的街道最低谷 。环保署的控制措施将降低发电站等主要污染源的减排放在首位,但年久失修的公交车 、卡车、的士以及远洋船只虽然排放量较小,却是街道上高浓度污染的主要来源。

第三点是行政上的失灵。1989年,监管《空气污染管制条例》以及制定空气质素指标的职责由卫生与福利局局长转交到规划环境地政局局长手中,并且此后一直都是由环境部门负责。这样一来,空气质量监管背后隐含的真正目的——保护公众身体健康——也被人遗忘,香港上一次更新空气质素指标还是25年前就是很好的证明。

2005年,环境保护署署长的职责正式与环境局局长合并。在此之前,前者的角色是香港环境的监管者,而后者则负责协调政府政策的制定和实施。这就意味着,一旦重点建设项目(规划中的香港机场第三跑道就是一例,它将给香港带来1320亿港元的合同收入以及9000亿港元的经济刺激)可能会给环境带来负面影响,就难免会出现令人左右为难的利益冲突。掌握项目审批权的官员既是政府政策的执行者,同时又身兼保护环境的重任。

最后一种缺陷是政治领域的。虽然环境保护署因改善空气质量不利而饱受公众批评,但另一方面我们也应看到,立法会议员和区议员一贯将本选区的利益放在全港公众健康的前面,未能给予环境保护署足够的支持。一旦治理措施将增加排污者的成本,环境保护署便根本无法获得必需的支持。对老旧、产生更多污染的柴油公交车和卡车征收更高许可费的提议遭到驳回就是一例。

思汇在一份同伴报告中提出了政策建议,包括七条能迅速减轻最严重威胁公众健康的空气污染的政策倡议,以及七点指导原则。

这七点原则包括:第一,建立一个具有时限的、基于目标的政策框架。第二,将监管《空气污染管制条例》和空气质素指标的职责重新划归食物与卫生局局长管辖。第三,立即在香港推行新空气质素指标。第四,优先考虑那些能在短时间内减轻健康威胁的措施,特别是那些能有效治理路边空气污染的措施。第五,制定“胡萝卜”加“大棒” 的管制措施。第六,制定规划,逐步提高环境标准。第七,恢复环境保护署内关键职务专人负责制度,以改善决策,减少潜在的利益冲突。

上述建议旨在帮助决策者制定协调统一、有时限性的政策措施,以降低那些对公众健康威胁最大场所的污染物浓度——例如铜锣湾和旺角等街区人流量大的人行道,以及机场附近地区。

在这一点上,一项新的方案让我们看到了希望的曙光。环境保护署官员2011年11月提出,将在政府补贴为以液化石油气为燃料的公共轻型客车和出租车更换催化转化器(该装置可将车辆二氧化氮排放减少90%以上)的同时,依据新标准对上路行驶的液化石油气和汽油车辆进行监控。

这一措施意味着,环境保护署不仅已经开始着力解决造成主要污染物高路边浓度的最重要污染源,更将免费更换催化转化器的“胡萝卜”与执法标准升级的“大棒”结合在一起。更令人欣喜的是,环境保护署证明了更换催化转化器能提高车辆性能和燃油效率。若此举将被引入立法,他们从立法会议员那里获得支持的几率也大大增加。

麦克·吉尔伯恩是思汇政策研究所的环境策略主管。

翻译:李杨

本文图片作者:Design for Health 
 

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