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昆明生物多样性大会成功的三个关键

李硕认为,《生物多样性公约》谈判应针对执行、专注度等实质问题发力,确保10月昆明大会取得成功。

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原产于中国中部及西南部,金丝猴目前濒临绝种。 图片来源:Alamy

突如其来的新冠肺炎疫情让原本定于本月底在昆明召开的《生物多样性公约》(下文简称“《公约》”)2020年后框架工作组第二次会议(OEWG-2)紧急改在意大利罗马举办。这虽然给各方,尤其是主办方中国,带来麻烦(中国政府代表团将不得不从本土之外抽调人手参加),但对于昆明进程本身不会带来实质影响。

与这一插曲相比,确保10月中下旬在昆明举办的《公约》第十五次缔约方大会(COP15)取得实质性成果变得更为紧迫。本次会议肩负着谋划未来十年生物多样性保护蓝图的重任。随着作为COP15成果雏形的“零案文”的发布,目前谈判已进入实质性阶段。然而,很多困扰《公约》多年的症结尚未得到有效回应。呼吁系统性变革的“雷声大”,但反映在实践上却“雨点小”。

《公约》诞生近30年积累的弊病难靠昆明会议一次性解决。在COP15之前余下的8个月中,处理好三组问题将有助于形成有力度且可执行的昆明成果。

首先,处理好目标设计与实现间的关系。2010年制定的“爱知目标”已充分证明,生物多样性有效保护无法只依靠一个“十年愿景”而实现。与国际环境治理中具有标杆意义的《巴黎协定》相比,2020年后全球生物多样性框架略显“骨感”。昆明进程的大部分时间将被用于对目标撰写的拉锯。这类似于在气候进程谈判中,只讨论1.5°C目标,而不思考国内行动、忽略规则书、回避资金问题。

为确保昆明大会的成功,执行机制和资源动员问题亟需得到各方更多关注。在此,一项最基本的要求是,在“昆明目标”达成后,各国应在最短时间内制定国内战略,逐一回应兑现昆明目标的计划。如果“昆明目标”中设定全球陆地、海洋保护地百分比目标,各国都必须对应制定各自管辖范围内保护地的百分比目标。这项工作是生物多样性保护得以实现的基本前提,但却没有在“爱知目标”设定时发生,导致诸多目标成为“孤儿”。

在针对目标设计的谈判中,各方不应仅专注于对各个目标撰写的编辑性工作,而是应以此为契机,更多斟酌目标背后的权力结构,探究目标背后的“政治“,而非仅仅是”政策“文本。

其次,处理好专注度与涵盖面的关系。《公约》自诞生以来一直面临一个尴尬的“身份危机”。这一危机表现在人们很难像描述《气候变化框架公约》旨在“减少全球温室气体排放”那样说清《生物多样性公约》的“焦点”。这一问题的形成,除却与生物多样性问题本身复杂、多元的特性相关,也和《公约》多年来“摊大饼”式的议程扩展不无关系。这导致《公约》在试图应对生物多样性破坏的不同驱动因素的同时,失去了专注度。的确,当爱知大会设立20个“大而全”的目标时,它的有效性就难免打折。在下一阶段围绕“零案文”的谈判中,各国代表或许应追问自己如下的问题:倘若一个目标难以量化,或其执行进展难以被评估,那么是否还应设立此目标?如果是,那么设定此目标能够带来什么积极改变?

专注度与涵盖面间的张力也表现在《公约》对其“分内”和“分外”议题的应对上。与《气候变化框架公约》不同,《生物多样性公约》在国家战略制定、信息报告、设定国家目标等《公约》中应履行的“分内”义务上,仍存在各国的执行“赤字”。在这种情况下,将有限的资源分散到动员非国家行为体行动等“分外”议题上虽然是有益尝试,但不乏本末倒置之嫌。在昆明会议的征途上,各方应首先确保落实政府义务这一“必答题”高质量完成。在此基础上,再去适当尝试其它“选做题”。​

最后,处理好政治与政策的关系。在目前的昆明进程中,围绕2020年后生物多样性保护框架的政策性讨论都在缓慢推进。但各方对借COP15的契机进行政治层面的动员还显得准备不足。这首先体现在各方对COP15政治愿景的不清晰,尤其是谈判过程中尚没有产出能够证明昆明与爱知有着显著不同的、具有说服力的“卖点”。

落到操作层面,随着一些国家元首对COP15的关注,如何发挥领导人的作用也急需有效的策略。在2019年的一些多边、双边高层外交场合,生物多样性保护已被提及。但《公约》不应仅满足于被提及。2020年的高层外交具体需要解锁哪些困局、《生物多样性公约》COP15与《气候变化框架公约》COP26如何在外交等层面呼应——这些问题都尚待进一步厘清。

综上,昆明进程应避免点缀式的改变,而需针对《公约》的深层次问题,如执行、专注度等,有针对性地进行政治动员。这应是各国未来8个月的工作重点,也应成为COP15为生物多样性保护留下最有效的遗产。

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