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中国智库酝酿一带一路低碳化政策框架

中国能否利用其对外援助资金撬动亚洲邻国向低碳能源转型?气候能源专家正就此出谋划策。

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一场摩洛哥光电厂。图片来源:Alamy

中国能源政策的智囊团体正探索在一带一路框架内,助力周边国家进行低碳转型的政策安排。

中国在海外投资和建设的煤电项目近来引发了对于中国气候领导力的微辞。在今年早些时候的第二届一带一路高峰论坛上,中国国家领导人强调一带一路应该“把绿色作为底色”,推动绿色基础设施建设和绿色投资。一份由清华大学等机构发布的报告则显示中国投资将很大程度上影响一带一路沿线国家的碳排放路径。

目前正在被讨论和构想的这套的海外低碳政策框架仍处于初步设想阶段,但来自亚洲国家气候政策领域的政府官员和学者已经表示了强烈的兴趣。

中国出钱,助亚洲实现气候目标?

一个叫“2℃亚洲”的方案设想(题目来自巴黎气候协定的2摄氏度温控目标)由发改委能源研究所的姜克隽团队提出,最主要的想法是考察亚洲邻国的能源供应体系,了解其向非化石能源转型所需要的额外资金量,并通过国际合作的形式由中国和其他域内国家提供资金,以帮助这些国家实现巴黎协定框架下的碳排放控制目标和联合国可持续发展目标(SDG)。

中国发改委是国家经济和能源政策的顶层设计者,而能源研究所则是其内部的智库机构。姜克隽认为这一倡议具有可行性,因为中国的国际发展援助资金需要更好的去向,而南南合作基金、中国清洁发展机制基金都是可能的资金来源。

这一构想与2016年另一家顶层智库国家气候战略中心(NCSC)提出的“东亚低碳共同体”颇为相似。根据该设想,由亚洲基础设施投资银行(AIIB)、丝路基金、气候变化南南合作基金、中国清洁发展机制基金等注资“东亚气候变化和绿色发展基金”,对东盟发展中国家的低碳投融资和能力建设提供支持,并邀请日、韩等较发达的经济体共同参与。但这一设想并未在更大范围内得到关注。

姜克隽团队成员表示,目前该团队已为几个主要亚洲国家进行了2℃和1.5℃气候目标下的能源情景模拟,但还未进入实质性的政策建言阶段。

以援助撬动清洁能源投资

姜克隽认为,“2℃亚洲”在政策设计上可以从中国国内的环境能源政策吸取经验,比如可以将国际援助资金用于支持东道国的可再生能源补贴,推动其低碳发展。

目前,中国在气候变化上的政府发展援助以援建清洁能源基础设施为主,其中主要是水电设施,另有一些太阳能、风能和地热设施;此外,中国还借助南南合作给发展中国家提供了一些清洁能源的物资和设备,比较典型的是在非洲国家提供的太阳能光伏板。

但中国的国际发展援助很少触及东道国的能源规划、可再生能源行业政策等更为宏观的支持和投入。不过,商务部国际贸易经济合作研究院国际发展合作研究所(CAITEC)副所长毛小菁认为,随着中国国内的经济转型、包括人力成本的提高,对外援助可以考虑逐步从支持传统基础设施建设更多地转向为清洁能源做前期投入。

她在11月的“一带一路绿色发展平台第四届论坛”上表示,能源项目自身有很好经济效益,可以实现自主运转,援助可以在前期勘探设计、政策规划、能力培训这些商业资金不太容易进入的领域发挥作用,以援助撬动商业贷款的投入,对于鼓励发展中国家更多使用清洁能源是一个很好的方式。

此外,通过问卷调查,CAITEC发现发展中国家在利用已有能源设施、提升能源效率方面也有相当的需求,毛小菁认为中国在能效提升上有很多经验,也可以成为今后援助的一个方向,通过中国技术和设备的转移来改善亚洲国家能源项目的整体能效。

煤电企业逐步列入“负面清单”

在中国“走出去”的资金池中,援助资金仅仅是很小的一部分,真正影响到亚洲国家碳排放的,往往是来自中国金融机构的政策性或商业性融资。

姜克隽认为,对于这一部分海外能源投资,政府并非无可作为。他举例说,国资委针对央企境外投资的“负面清单”管理制度就有很强的引导性和强制力。国资委是中国国有企业的主要管理机构。2017年以来,中国政府加大了对于国有企业海外投资的监管力度,以投向、程序、风险、回报四方面为重点严格把控和审核国有企业的对外投资行为。

“从风险管控的角度出发,也要严格管理中国的煤电企业出海,中国企业拥有的煤炭股权也应该赶快卖掉”,姜克隽强调。绿色和平和山西财经大学近日以印度尼西亚为案例进行研究,指出印尼不少地区将在2022年出现煤电产能过剩,这意味着中国的煤电投资面临搁浅 的风险。

清华大学国家金融研究院金融与发展研究中心专家佟江桥也认为,随着一带一路的东道国逐步履行巴黎协定要求,其环境标准可能趋于严格并将碳成本计入。同时,可再生能源电价随着技术进步逐渐走低,这意味着中国海外投资的煤电在30-40年的寿命周期内可能面对额外的搁浅成本风险。

但“走出去”的中国电力投资者也有自己的苦衷,作为国有企业,它们同时承担着国有资产保值增值的商业任务和消纳就业的社会任务。有中国学者和企业认为,过于严格的“负面清单”会损及中国企业的市场竞争力和更大范围的国家利益。

针对这一顾虑,姜克隽认为“一带一路的战略意义远远大于十几个燃煤电站的利益”,他说,“总体的框架是,中国既不需要发展也不需要输出煤炭相关的技术,因为中国的可再生能源技术更低碳环保,且更有市场竞争力”。

支持可再生能源企业“走出去”

“而对于可再生能源企业,就要减少其审批的程序和难度,赶着让它们走出去”,姜克隽建议说。

但目前来看,中国可再生能源企业“走出去”的进程远非一帆风顺。在国内,中国的可再生能源企业在电价补贴等政策保障下发展,很多难以适应海外的市场环境;加之普遍规模小、轻资产,抵御风险的能力弱,难以迈入银行融资的门槛,拿不到银行融资;近年来,国内可再生能源补贴资金缺口巨大且发放不及时,国内资本回收难 也制约了这些企业的海外投资。

某不愿具名的央企投融资负责人表示,即使是中国大型国有企业也想利用自身强大的工程建设能力和设计制造能力来扩大其可再生能源业务在海外的市场份额,但融资仍然是一大问题。可再生能源项目在海外更多拼的是资金支持能力。该负责人建议使用金融指挥棒会更好地引导企业行为,政策性银行应放宽对于清洁能源项目的融资条件。

此外,东道国家内部对于能源品种的选择也存在认知差异。仍以印度尼西亚为例,该国能源与矿产资源部制定了2025年可再生能源占比23%的低碳目标,但印尼的不少电力公司认为光伏、风能是间歇性能源,不应该大规模发展。印尼茂物农业大学气候风险和机会管理中心主任 Rizaldi Boer坦言,政府内的利益博弈相当严重,造成气候政策执行的困难。

深度参与中国在亚洲一带一路国家能源规划设计的水利规划设计总院国际业务部主任严秉忠说,如何合理把握可再生能源的规模,构建电网和电源协调的发展模式,以确保其能更好适应当地经济发展需要是应该格外关注的问题。

菲律宾清洁能源投资促进会国家主任
 Marlon Joseph Apanda告诉中外对话,中国在可再生能源领域有很多先进的技术和政策,“我们非常期待中国的领导力和指引。”

11月初,姜克隽团队召集了来自日本、柬埔寨、老挝、不丹、菲律宾、印尼、马来西亚、印尼等国家的政府官员和气候学者,希望可以了解它们对于自身未来电力体系和能源体系的愿景,并更好的构想中国可以提供什么样的技术、经验和资金,“不是我多激进,是留给低碳转型的时间真的不多了”,姜克隽说。

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