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仰光新城:被画上问号的蓝图

规划中的仰光新城寄托着缅甸吸引中国投资和产业升级的希望,但需回应社会关于透明度和选址环境风险的疑虑。

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仰光老城区的苏雷宝塔. 图片来源:Alamy

六月初的仰光已经十分炎热,但旅馆里的空调每天都要停转几回。由于电力供应短缺,仰光每天都要经历多次计划停电。每当这时,人行道上各家自备的柴油发电机就运转起来,隆隆作响,排出的烟气与街上鱼贯的二手日本车的尾气一起,让空气变得不好闻。

在市区南端的Pansodan码头等轮渡,背后是仰光的“外滩”,一片连绵的殖民商业、行政建筑,面前是一条水流平静而浑浊的仰光河。过了河是达拉乡(Dala),一片广袤的乡村,与对岸的繁忙城市与殖民景观形成强烈的反差。坐摩的一路向北,走一座因为没有路面铺装而让车轮打滑的钢桥跨过端迪河(Twante),时值6月初,路边小块的田地上,农民正在插秧,一路都是农村景象。


公路边的水田公路边的水田, 摄影:蒋亦凡​

根据规划,这片仰光河西岸80平方公里的土地未来将被建成“仰光新城” (New Yangon City),成为仰光的浦东,或缅甸的深圳。它虽然与仰光只是一河之隔,但是却没有从仰光直达的桥梁,因此必须先从仰光南渡达拉,再迂回北上。

然而这还只是仰光新城的一期,长远规划中的二期,将把仰光河西岸,端迪河以南一直到仰光河注入马塔班湾(Gulf of Martaban,属安达曼海)的河口共600平方公里的土地纳入其中,这时仰光新城的面积将达到新加坡的两倍。根据规划,新城的定位既是“生产性城市”,也是“宜居城市”,目标是2025年完成土地开发24平方公里,拥有18~75万居民;到2050年完成90平方公里,人口120万,并提供90万个就业机会,并最终实现创造200万个就业机会。仰光新城自身将同时包括工业、生活和服务业功能,工业土地占25%,可谓自给自足。而现在,一期的土地上只生活着5万人,80%为农地。



仰光为什么需要一座新城?在咨询公司麦肯锡制作的《仰光新城社会经济总体规划》中写道:“新城的独特优势是它提供了一张白纸,和一个把事从一开始就做对的机会,以避免以后再做昂贵的修补。”这是指,仰光贡献全国GDP的26%,但是人口只占12%,随着仰光人口的持续增长,基础设施已经不堪重负,水、电、垃圾和公交,以及公园绿地都捉襟见肘。这些挑战将阻碍经济增长,但是解决这些问题又意味着过长的时间和资源投入,因此,在西边另辟空间,建设一座新城就成了顺理成章的选择。

项目的执行方、仰光省政府全资组建的“新仰光开发公司”(New Yangon Development Company,简称NYDC),在5月末与一队中国和东南亚记者的座谈中告诉我们:建设仰光新城主要是为了创造就业。而且,外部环境已经让条件更加成熟——中美贸易争端使中国的制造业向东南亚国家转移,因此仰光新城希望抓住这个机会,吸引低技能劳动密集型产业,比如服装、家具等,来到仰光落户。

而另一方面,“仰光新城”这个名字已经被写入了2018年9月签订的《中缅经济走廊备忘录》,它提出打造从云南分别连接缅甸皎漂经济特区和仰光新城的人字形的公路、铁路、港口、河运、电力等基础设施带。仰光新城正是这条“经济走廊”东线的终点。而这条经济走廊被认为代表了中国试图减少对马六甲海峡的依赖,直达印度洋的战略考量。

开发新思路

在由建筑设计公司AECOM Singapore制作的总体规划中,一期基地的西侧三分之一为工业区,其余则是居住、商业、公共休闲区域。周围以12座桥梁跨越仰光河、端迪河与潘莱河与周边地区相接。NYDC城市规划与开发主管Alicia Khine介绍:坐落在这个位置,让仰光新城工业区的产品可以便捷、低成本地运往仰光港出口海外。区内既有轻工业区,也有重工业区,还有一个“创新中心”,以备未来的产业升级。在社会生活方面,规划中设计了一个带状公园,希望它可以成为一条“文化脊柱”,布满文化设施与公共服务设施,让走过公园能够领略“缅甸的过去、现在和未来”。规划给人的总体印象,是一个典型的柯布西耶式的注重大尺度绿地、楼宇的矩阵,以及城市功能分区的安排,但又绝不像其他一些发展中国家计划或正在兴建的新城那样,不切实际地时髦和高端,或被赋予过高的象征意义,而是贴近自己的经济和社会发展现状。

值得注意的是,规划中几乎保留了全部20余座村庄,征收的将只是农业用地。Alicia Khine说,农地征收补偿将是土地而不是现金或房产——所有农地使用权持有者都可以保留原先土地面积的20%,在未来的城市开发中,他们可以根据这块土地的规划用途进行营建,从而持有在新城中的物业。

考虑到城市开发征地中农民土地被一次性买断经常造成生计的丧失,和有时补偿款被不明智地花掉,持有土地不失为一种对农民更加公道的做法。这意味着他们将能够分享土地增值的收益——如果未来城市开发是成功的话。

一位仰光的商业咨询专家告诉我:在她印象中这是缅甸首次使用分享土地的补偿办法。在过去,被征地农民通常会被提供住房和一笔现金,但未必有新的生计。至于在农民能够分享土地红利之前的生计何来,Alicia Khine表示:他们可以从新城建设中的建筑和服务业找到工作机会,待工业区建成,他们中的年轻人将接受职业培训,从而进入本地制造业。在NYDC看来,这些至今缺少下水道、自来水的村庄,生活将天翻地覆地改变。

一名仰光记者向我表示,仰光已经有20多个工业区,其实不需要再建新的。但前述咨询专家则认为,仰光现有的工业区的规划水平低,管理和维护差,因此像仰光新城和仰光以南的迪拉瓦经济特区(Thilawa Special Economic Zone)这样有着更好的规划的工业区将有助于吸引外国投资者。

仰光新城一期选址范围内的一条公路
仰光新城一期选址范围内的一条公路,摄影:蒋亦凡​

非典型招标

但是这个项目自诞生以来就持续面对着争议。其中主要的一个是关于它的招投标透明度。

2014年8月,缅甸媒体披露当时仰光省长、前陆军中将敏瑞(Myint Swe)未经过招投标流程就将当时叫做“阳光扩展项目”的合同给了一家叫做Myanmar Say Ta Nar Myothit的公司。公司由两名与敏瑞关系密切的中国商人控制。此事被议员们批评缺乏透明度,迫使仰光省政府撤回合同,并宣布之后不久将举行公开招标。次年7月举行了招标,三家公司中标。但是在2015年大选中昂山素季领导的全国民主联盟获胜后的政府过渡期,项目被搁置了下来。直到新一届省政府在2018年3月成立了NYDC,项目才重新启动。

2018年5月,国有企业NYDC与中国交通建设股份有限公司(CCCC)签订了框架协议,约定由后者制作一份关于仰光新城基础设施建设的“项目前期文件”(pre-project document),内容包括为仰光新城一期初期所要建设的2座桥梁、26公里道路、5个安置村镇、10平方公里的工业区、水处理设施与下水道,以及输电设施共六类工程制定技术规格、财务预算,以及商业模式。

签订框架协议、制作项目前期文件,并不意味着中交建已经获得了合同。这还需要经过一个叫做“仰光挑战”(NYDC Challenge)的特别的招标流程。“仰光挑战”这个名字来自一种叫做“瑞士挑战”(Swiss Challenge)的招标模式,发标方先邀请一家企业制作一个初始方案,界定项目的基本内容,然后把它公布,然后所有竞标者以这份方案为基础制作自己的方案,谁的方案报价更低则中标,如果中标者不是初始方案的制作者,那么胜出者就需要补偿前者的设计成本。

瑞士挑战模式被认为有助于在政府缺乏专业知识来设计公共采购项目基本规格的情况下,让招标得以启动,但也被认为可能赋予最初的方案制定者以过大的优势。在NYDC挑战中胜出者,将于NYDC成立合资公司,共同推进仰光新城的基础设施建设,并按照投入比例分享运营收益。

而NYDC采用这一另类招标模式,使之再次被媒体批评为缺乏透明度,暗示合同有可能再次被私相授受。中交建在2009年至2017年间受到世界银行制裁的记录,加重了媒体的疑虑。

同时,也有媒体担心,由于《中缅经济走廊备忘录》中已经纳入仰光新城,投资和承建方势必是中国企业。但NYDC则表示,招标是开放的,没有预留给中国公司,目前已经有韩国、日本、泰国、印度公司对竞标表达了兴趣。

但招标的进度已经延宕多时。NYDC曾表示“项目前期文件”将在2019年2月中旬完成并公布,随后就能启动招标程序。但是,至截稿时这份材料仍未公布,即便土地征收早在6月就已经在进行中。



沿端迪运河向东看,远处依稀是仰光的天际线,摄影:蒋亦凡​

公平问题

另一重争议,则是关于缅甸能否从这个项目中获得实惠。

在今年2月的一个活动中,NYDC首席执行官潘继泽(Serge Pun,又名Theim Wai)透露,在未来NYDC与中标公司组成的合资公司中,NYDC将代表政府投入作价1.44亿美元的项目一期土地,而中交建则已提出投资16.8亿美元建设前述6类工程。这意味着双方分别占股8%和92%。但是,收益分配却并不按照股份进行,而是有另一套约定。根据约定,投资8%的国企NYDC在初期将仅获得5%的利润,而其中标企业则获得95%,待到中标企业收回16.8亿美元外加13%的“内部收益率”(Internal Rate of Return),分成比例改变为NYDC得25%,中标企业得75%。但是那可能是30年后的事情。

这里最主要的争议,在于土地的价值是否被低估了。比如,缅甸媒体11Media在今年2月发表的评论指出,NYDC的1.44亿美元土地投入乃是基于5美元/平米的地价计算得出,这和2011年缅甸与日本合作在仰光以南滨海地区建设迪拉瓦经济特区时所给出的优惠地价相同。但是,迪拉瓦的利润分成安排和仰光新城不同。9家缅甸上市公司共同分享51%,日方获得其余。迪拉瓦经济特区建成后,土地被以优价卖给外国公司,因此对缅方和日方来说是双赢的结局。按照文章的说法,即便考虑到需要对农民进行的土地补偿,中标企业所得的地价仍然比市价低十倍。基于这样的考量,文章认为这样的分配方式对缅甸来说不公平。作者同时指出,新城二期的土地和投资规模都要大得多,是否会采用同样的分成安排尚不清楚,如果是的话,那么中标企业将在相当长的时间内享有绝大部分的利润。

在11Media发表于今年3月的一篇长篇评论,则将问题上升到“国家主权”的高度。除了认为作为中缅经济走廊的一部分,仰光新城势必受到中国企业控制之外,作者还担心,由于缅甸投资法中原本75%的工人必须是缅甸人的规定最近被取消,可能会有大量外国工人进入仰光新城,取代缅甸人的位置。以斯里兰卡汉班托塔港和科伦坡港城引发的争议为参照,文章认为仰光新城有可能将重蹈二者覆辙——中国企业长期控制大片优质土地,甚至使东道国陷入“债务陷阱”,从而损害缅甸国家主权。

但是,至少仰光新城建设并不涉及向中方借贷。仰光省长彪敏登(Phyo Min Thein)在《仰光新城社会经济总体规划》前言中写道:之所以使用省政府土地作为种子股本,就是为了确保不给公民及其后代创造不合理的债务。此外,港口毕竟具有战略特殊性和主权象征意义,而斯里兰卡的两个项目的“主权”争议也涉及它们超长的租借期(99年)。而仰光新城作为一个城市和工业区开发项目,在何种情况下会触及主权问题,文中并未阐明,作者Phyo Wai也未回应笔者的采访请求。

但这种忧虑必须被放在这样的语境下看待:多年以来,中国推动的密松水电站、皎漂深水港、中缅油气管道等一系列战略性项目在缅甸围绕环境、历史遗产保存、地区安定和缅甸的投入与回报的公平性等议题引发了重大争议和强烈的公众情绪。

气候变化之忧

另一个问题在于它的选址。

2018年6月,缅甸媒体伊洛瓦底(The Irrawaddy)报道了仰光新城选址可能存在的洪水问题。报道援引一位在建设部工作超过20年的退休城市规划师的话说,前军政府在90年代初期曾试图扩展仰光,但是放弃了如今被选中的区域,因为它最高海拔只有5米,最低仅2.1米。2016年亚洲开发银行的一项洪水管理研究警告,仰光河西岸易受2~5米飓风浪涌的影响,这与2008年热带气旋纳尔吉斯(Nargis)所带来的浪涌相当。上述专家表示,开发这块区域势必意味着使用大量土方将地面抬高,因而成本将极为高昂。


从仰光河上看仰光,摄影:蒋亦凡​

NYDC自己也委托了荷兰工程管理咨询公司Royal HaskoningDHV进行了洪涝风险评估。它在5月底提交的报告结论部分指出,仰光新城易受三种洪水侵袭——潮汐和风暴浪涌、河流和降雨。但是它紧接着指出:这些可以通过多层次预防手段、空间规划和分区管制,以及应急反映和抗逆(机制)来缓解。


在被问起选址的洪涝情况如何时, Alicia Khine毫不犹豫地回答:“很糟糕。”她说,疾风季节,这里每天高潮时段很多居民家庭底层都会被淹,而且2008年纳尔吉斯的侵袭也严重破坏了此地的农业价值,只有一些特定的稻米品种才能种植,而且只能是在特定的区域。

当被问起为什么不选择更加远离河流和海湾的区域,她答道:目前的选址离老仰光只有15分钟车程,如果更远,那么工业区产品的运输成本也会相应提高。“我们认为洪水是可以用技术手段控制的”,她说。Royal HaskoningDHV的报告提出三重应对策略。第一重是沿着围绕此块基地的仰光河、端迪河和潘莱河河岸建设一条长达约30公里的堤坝;第二重是河岸后与之大体平行的抬高的主干道路;第三重则是在区域内保留了大量可供滞洪的水体、绿地——这是一种“海绵”式的设计。

但缅甸是世界上在气候变化面前最脆弱的国家之一。根据气候变化研究智库Climate Central的“海岸线风险筛查工具”,在中度减排情境下并根据较乐观模型,到2050年,仰光新城一、二期所在区域绝大部分受到年度洪水威胁。而在最悲观情境下,该区域绝大部分已处在高潮线以下。2017年世界自然基金会(WWF)的一份报告预测,到2080~2089年,缅甸海平面高度将比2000~2004年水平上升37~83厘米,甚至有可能达到122厘米。而Royal HaskoningDHV的报告,只考虑了仰光新城100年“设计寿命”之内海平面升高90厘米的情形。



因此,有人质疑是否就没有更好的选址。去年7月,伊洛瓦底网上一位规划师的文章指出,仰光东北仍有数十平方公里的土地处于闲置状态,而且那里不受洪水影响,并接近仰光环形铁路,和已规划的汉塔瓦底(Hanthawaddy)机场。此外,在那里建城也不必占用大量农地,并节省建设桥梁和道路的开支。

仰光新城的蓝图,浮现于从亚洲到非洲一批发展中国家建设新城的热潮中。这股热潮部分源自新自由主义金融去管制背景下资本在全球范围内的自由流动,部分源自国家驱动的海外投资。用国外的钱建设自己的城市,地方需求与国际资本需求之间的张力,将是所有这些新城的管理者需要面对的问题。

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