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“毒地”入市:中国污染地块的治理难题

报告显示,中国主要城市多个污染地块未完成修复即被出让,存在环境安全隐患。

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广西省三合镇的村民在疑似污染的农田上。图片来源:Newscom / Alamy

环保组织绿色和平与南京大学近期联合发布的报告称,截至2018年10月,中国27个省会城市公布的174块受污染地块中,已有四分之一被出让,用于商用开发,学校、医院建设等。但已出让的污染地块中有四成还未完成环境修复,埋下公众安全隐患。

中国尽管出台了一系列土壤污染治理方面的法律和规则文件,但治理责任认定难、地方政府急于卖地等问题依旧是土地污染治理实践中的难点。

污染地块再利用

中国近年开始加速推进污染土地的防控治理以及安全再利用。

2016年的《土壤污染防治行动计划》(土十条)制定了“到2020年污染地块安全利用率达到90%”的目标。同年底,《污染地块土壤环境管理办法》要求地方政府建立“污染地块名录”,并对名录内地块的再利用实施管制。2018年通过的《土壤污染防治法》又以立法的方式,加强了“名录”制度的法律效力。

绿色和平和南京大学(溧水)生态环境研究院对已经公布的污染地块名录进行了整理分析,并编写了《中国城市污染地块开发利用中的问题与对策》报告(《报告》)。《报告》显示,在174块已公布的污染地块中,有25%已经被出让,出让金额累计达1049.6亿元人民币。但在这些被出让的污染地块中,有约44%没有完成土壤修复。这些土地将主要被用于商住用地或学校、绿地、医院等公共用地的开发。这也意味着,如果在投放使用之前没有完成修复,这些“毒地”有可能带来新的环境健康风险。

《报告》指出,污染地块中最常出现的污染物是重金属、挥发性有机物和半挥发性有机物,约有41%的污染地块原址为废弃化工厂。再开发地块稍有不慎即可能导致二次污染,危害公众安全。

报告编者之一,绿色和平污染防治项目主任保航说,各省会城市已披露的污染地块名录并不完整,“考虑到中国的城市土壤污染状况,实际情况可能更加严峻。”

土地财政

之所以出现污染地块在修复完成之前被重新推入市场,《报告》认为部分原因在于中国地方政府财政高度依赖土地出让。2015-2017年中国主要省会城市的土地出让收入占了政府收入的20%-52%。为了加速具有高商业价值的污染地块转让,以充实地方财政,修复治理上存在“赶工期”的问题。对“土地财政”依赖度更高的城市,污染地块的平均修复时间更短。

《报告》认为,土地使用权人出于尽快回收资金的考虑或开发工期的压力,压缩污染地块必要的修复时间,土壤修复的质量不能得到保障,甚至可能引发 二次污染。

中国环境修复网执行主编高胜达说,为追求快速,中国的污染地块修复多使用耗时较短的异位修复方法,即将现有污染土壤移走处理,在原处填进新土,保障开发和修复一起进行,节约时间。

“整个过程产生二次污染的风险极高,”高胜达说,“因为污染土壤被翻起时就很有可能发生化学反应,产生危险的废气废水。”

谁来买单?

《报告》还发现,尽管《土壤污染防治法》和“土十条”中规定了“谁污染谁治理”的原则,在实际操作中,由于缺乏治理责任认定的标准和程序,以及由于污染者破产等原因无力承担修复费用,这一原则很难施行。政府和土地的新使用者成为污染治理责任的承担者。在已披露信息的污染地块中,有超过65%都是由当地政府或开发商治理。

保航认为,这种由政府为污染地块修复“买单”的模式虽然能加速土地资源再利用,但不利于对潜在污染者产生威慑。

《报告》同时也反映出目前污染地块修复信息公开不够的问题。在调查涉及的174块污染地块中,有超过一半的地块没有公开关键的土壤环境评估、治理修复和验收信息。

“其中最具代表性的上海,虽然公布的地块数量不少,却只有污染地块的名称信息,”保航表示,“而一些曾经的老牌工业城市如西安、哈尔滨和长春,仅公布了一块污染地块,显然无法代表当地的土壤污染与治理的实际状况。”

慢慢完善的制度

2019年1月1日开始实行的《土壤污染防治法》有望解决上述部分问题。《报告》中的数据采集于2018年10月之前。而新的《土壤污染防治法》在多处明确规定,在未达到土壤风险控制目标之前,相关地块不能开工建设任何项目。尤其是用于住宅、公共管理与公共服务用地用途的地块,需要按规定进行污染情况调查。

但高胜达表示,新颁布的法律需要时间和现有的土地管理规则磨合。《报告》指出,现有的土地规划、转让和开发环节并不重视土壤环境状况的审核,土地管理部门在决策中也缺乏与环保部门的协调,造成未治理修复的污染地块也被顺利出让。

高胜达认为,随着《土壤污染防治法》的各个实施细则出台,污染地块治理会向积极、规范方向发展。他透露,生态环境部正在就污染地块修复的责任认定问题进行调研,以期能够制定出更加适合实践的细则。

“总体而言,现在业内对土壤修复的认识还比较粗浅,没有从系统的角度思考问题”。他认为,如果从土地规划阶段就开始综合考虑环境因素,整体的修复成本能大幅度下降。

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