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2018:中国环境回归“旧常态”?

在经贸压力之下,中国环境政策在2018年呈现出一种纠结的状态,但中国环境改革的根基仍在。

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图片来源:Qiu Bo/Greenpeace

2018年的中国环境故事可以说开局良好。年初,中国北方大部分地区的天空依然清冽、湛蓝。这要归功于为实现2017年底的大气质量目标而采取的大规模攻坚行动。结果,北京2017年的PM2.5水平比五年前降低了35%,这样的结果最初在很多人看来是不可能实现的。

治污的成果如此显著,以至于有研究人员宣称中国即将打赢环保之战。中国政府再次向世界证明了自己有把事办成的能力,虽然蓝天的代价是极高的。为了在短时间内改善空气质量,工厂停产,供暖受限:由于“煤改气”工程实施中的问题,一些地区的贫困家庭只能在没有供暖的家中捱过寒冬。

3月,一年一度的全国“两会”召开,标志着历时数年的环境治理改革到达巅峰。此次大会上,“生态文明”被写入宪法,并宣布对国务院机构进行重大改组,涉及环境保护和自然资源管理的政府职能得到整合和加强。这些期待已久的举动似乎都表明中国正在稳步走向一场“生态复兴”。

近年来,中国的环境改革一直都建立在一个重要的前提之上,即中国经济向一个更可持续和高质量的模式进行持续的转型。人们普遍认为,减少依赖高污染的重工业这一传统增长引擎显著降低了污染物的主要来源——煤炭的消耗。乐观的学者曾断言,中国经济增长已有效实现了与煤炭消费的脱钩。

然而这一论断在“两会”刚刚胜利闭幕后就受到了考验。从3月下旬开始,美国屡次对中国对美贸易顺差发难,并宣布对价值数千亿美元的中国商品征收关税。中国也采取措施予以回击。贸易摩擦在双方多轮你来我往之中愈演愈烈,僵局难破。

随着中国经济前景变得不明朗,通过债务带动基础设施投资,从而刺激经济的言论再次浮出水面。过去,此类措施为水泥、钢铁和其他高碳行业注入了大量资金,促进了经济增长,但代价是地方政府高额的负债和污染。有媒体报道暗示,在经济下行的压力下,中国可能会放松其广受赞誉的环境政策。

今年夏天,中国发布了新的“打赢蓝天保卫战三年行动计划”。该计划并未提出超越已有政策的新的约束性目标。这与制定了诸多严苛目标的前一版计划在思路上明显不同。

随着中央政府公布《华北地区2018-2019年冬季大气污染综合治理详细行动方案》,外界很快得出这样一种结论,认为这个行动方案因中美贸易摩擦而弱化了污染控制。该方案允许地方政府更灵活地管理当地的工业生产,并根据企业在同行业中的污染物排放水平自主决定冬季污染高峰时期哪些工厂需要被关停。此前,无论个别企业的环境绩效如何,都需要面临“一刀切”的关停措施。

中央政府官员强烈驳斥了关于治霾措施受到贸易战影响的说法。他们认为,那些为满足环境标准而投入巨资的企业过去被迫与污染企业一样停产限产,新的政策只是对“一刀切”的合理修正。

但难以否认的是,截止11月底,臭名昭著的雾霾再次强势“回归”中国北方,污染水平比去年同期高出约10%。通过对卫星图像和其他公开信息的分析也表明,此前被搁置的煤电项目也出现复工迹象。

2018年的局面再次提醒人们,中国的环境决策发生在复杂的经济和政治语境之中,必须在各种政策诉求的复合影响之下“走钢丝”。保持合理的经济增长水平是一项至关重要的政策诉求,但近年来,最高领导层已表现出愿意以略低的经济增速换取高质量增长的意愿。过去几年重工业去产能的经济结构调整措施反映了对可持续高质量发展的新的政治意愿。但这种“宽容”可能是有底线的。贸易摩擦的冲击是否已经改变了政策制定者的考量,并使其重新向经济刺激倾斜,目前尚未可知。

但人们往往会忽略另外一项政策诉求对环境政策的影响:简政放权,依法行政。今年9月,前财政部长楼继伟罕见地公开谈到“环境保护也需尊重契约精神”,含蓄地批评了环保战役过程中“一刀切”的做法给正常商业活动带来的扰乱。这两项政策诉求在环境领域发生冲突已非首例。2016年,中国对环境影响评估(EIA)流程进行改革,环评审批不再作为可行性研究报告审批的前置条件。支持者认为两项审批“并联”是减少寻租的有效手段,而环保主义者则认为这将使得环保机构的权力进一步边缘化。 

无论如今中国领导人优先应对的政策诉求是什么,很明显的是,2018年“回吐”了过去几年取得的一些环境成效。今年中国的碳排放可能同比增长4.7%。资深的中国环境观察者在社交媒体上感叹:“去年冬天的情况看起来越来越像一个异数”。环境保护的“新常态”远未稳固。

那么,2018年发生的这些事件是否会动摇中国环境改革的根基?在近期举行的G20峰会上,中国和美国就贸易战达成了休战协议,由此带来的经贸压力将有望得到缓解。中国在本月的波兰气候大会中发挥了建设性作用,其新颁布的《土壤污染防治法》也表明,中国仍致力于推动更大的生态领域改革。2019年将是这些努力再次经受考验的一年。但2018年至少表明了一件事:曾经无关痛痒的环境政策现已深刻影响着中国的经济表现,无论是收紧还是放松都会触及中国的经济神经。通过一系列环境体制改革,绿色政策现已逐渐进入中国政策的中心舞台。现在应该抓住这一契机,就中国如何协调宏伟的环境目标与其他紧迫的经济和社会政策诉求展开一场开诚布公的大讨论。

 

翻译:于柏慧

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