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打造全国碳市场,中国需要更大雄心

休·斯莱特表示,新的全国碳市场应控制排放许可的发放规模,为企业减排创造动力

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摄影:绿色和平/卢广

12月19日,国家发改委召开重要电视电话会议,就全国碳交易市场(ETS)的框架问题与各省政府进行了交流。(点击阅读,了解更多有关中国碳市场及其重要性的相关内容)

全国碳交易市场的运作框架已经筹备多时,日前才正式获得国务院批准。碳交易市场的建设将分为三个阶段,以两省五市自2013-2014年开始的7个试点市场为基础,实现平稳过渡。

全球都对中国的气候行动给予了极大的关注,而全国性碳交易市场的建立恰逢其时。美国有意退出《巴黎协定》的行为引发了不少恐慌,人们担心其他国家也会因此收回此前的减排承诺。

多项措施推动碳交易市场机制全面落实

2015年,习近平主席宣布中国将在2017年建立全国碳交易市场。此后,相关准备工作便紧锣密鼓地展开了。

市场新规要求二氧化碳排放大户必须上报历史排放数据,并且数据需经过第三方独立核实。这个过程的可信度对整个碳交易市场的公平公正而言至关重要。如果数据申报没有可信度,市场的公平性就难以保证,那么企业可能就不愿意投资。

此外,有关部门还通过培训确保参与碳交易市场的相关各方了解相关规定。随着各省级培训中心的建立,培训工作还将得到进一步强化。

市场建立初期将首先纳入发电行业的排放大户,之后将纳入其他行业的排放大户。即便初期将只包括电力行业,但中国的碳交易市场规模仍然将是全球最大,而且领先幅度很大,大致是欧盟碳交易市场总交易量的两倍。

限额分配,任重道远

2017年5月,三个行业(电力、水泥和铝业)的配额分配方案草案发布,其中明确了排放企业的配额基准值和配额计算方法。排放超过配额的企业必须在市场中购买额外的排放许可。

全国碳交易市场要想取得成功,配额分配就不宜过度宽松,否则会稀释企业对排放许可的需求,减排的积极性也会随之减弱,而另一方面,如果配额分配过于严格,相关行业的运营成本则会太高。

发电行业是首个纳入碳排放交易市场的行业,同时也是最大的碳排放源,因此势必成为整个碳交易市场的核心。电力行业的历史排放数据可信度最高,从而大大降低了配额分配的难度。而其他主要排放行业目前正在积极建立历史排放数据库,因此可能会在晚些时候被纳入全国碳交易市场。

2017年5月出台的配额分配方案草案中的配额计算方法针对不同类型电厂设立了11个配额基准值。能效较低的电厂(比如小型燃煤轮机电厂)的基准值要高于平均水平。

合理的配额分配首先应该能够激励企业关停或逐渐淘汰低能效电厂,因为这样做的成本更低。山东、河南、内蒙古等省份都拥有大量小规模、低能效的燃煤电厂。这类电厂也是东北地区(吉林、黑龙江、辽宁)电力供应的重要来源。由于燃煤发电在上述北方省份的经济结构中占有重要比重,因此过去几个月内部协商的焦点就是不同省份的限额分配。管理部门必须做到既避免行业成本过度上升,同时又能确保低成本减排措施得到充分鼓励。

碳价走高的空间有多大?

事实上,在碳交易市场试点期间,购买额外配额的价格通常低于预期,这说明政府仍有提价空间。

中国碳论坛每两年进行一次中国碳价调查。最近我们公布了2017年的调查报告,总结了包括咨询机构、业界、学界、金融部门、交易平台和非政府组织在内的260个主要利益方对中国碳市场价格未来走向的看法。

在前几次的调查中,受访人预计2014年到2016年间碳价会走高,而实际情况却是,碳价呈下滑趋势,这说明市场配额过多导致了价格走低。

2014-2016年中国碳交易试点市场平均碳价与2013-2015年《中国碳价调查》中的预期碳价之间的差异。市场价格数据来源:中创碳投

尽管如此,2017年的调查显示,受访者仍然相信碳价会走高。平均来看,他们预计在全国碳交易市场正式启动后,碳价会比现有7个试点市场的平均价格水平(38元/吨,约合5.8美元/吨)要高,会在2020年和2025年分别达到74元/吨(约合11美元/吨)和108元/吨(约合16美元/吨)。

碳交易试点体系中的价格区间,以及调查受访人对全国碳交易市场的价格预期

调查还显示,相比于非工业机构,工业界的受访者对市场价格的预期更高。而在欧洲和澳大利亚进行的类似调查中,工业界人士对碳定价的预期相对较低。然而,我们2015年的调查也显示,中国工业界对碳价的预期较高。这个结果再次说明,政府在碳交易系统设计方面可以更具魄力。

对碳排放的影响

碳交易体系的主要目的就是削减碳排放。而本次调查结果也非常乐观,因为受访者都认为碳排放交易能够在未来对投资决策产生越来越大的影响。有38%的受访者预计碳交易将在2017年对投资决策产生重要或适度影响;而预计将在2025年对投资决策产生影响的受访者比例达到了75%。

本次调查结果还显示,碳市场的中期发展仍然存在不稳定因素。相比于2015年的调查结果,认为碳排放交易将在2020年对投资决策产生重大影响的受访者比例已经从30%下降到了17%,其中部分原因应该是2017年一直缺乏政策明晰度,包括碳交易市场的确切启动时间以及碳交易市场体系的法律基础。

然而,从长期来看,各方都坚信碳交易市场会在扭转投资模式、推动低碳经济转型方面发挥重要作用。

认为中国碳交易体系会在2017/2020/2025年影响投资决策的受访者比例

中国已经承诺将在2030年达到碳排放峰值。调查显示,90%的受访者认为这个目标可以实现,55%的受访者认为在2025年甚至更早就能实现这个目标。有趣的是,8%的受访者估计中国的碳排放已经达到峰值。近日由全球碳预算(Global Carbon Budget)提供的数据显示,去年以来中国的碳排放可能上升了约3.5%,但是令人鼓舞的是,有越来越多的利益相关方认为中国会在2030年之前达到碳排放峰值。

对中国碳排放什么时候会达到峰值的预期

平衡碳价成本,电力行业改革势在必行

虽然全国碳交易体系会对发电行业的经济状况产生越来越多的影响,但是,中国电力定价缺乏灵活性,这意味着其他消费者在节能方面并没有太大动力。

针对这一问题,一些试点地区要求用电大户必须加入该地区碳交易市场;但是,全国交易系统并没有采用这种方法。然而,近期开展的电价改革却为电力企业将碳价成本转嫁给其他消费者提供了一个机会。比如,广东和浙江已经开始着手为建立短期发电权交易系统奠定基础。

随着电力定价越来越灵活,发电企业最终将有望将碳成本转移给用电大户。我们希望山东、江苏等用电大省也能尽快推动改革。这样一来,碳市场和电力市场改革就可以相辅相成、互相促进了。

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